La Responsabilidad de Proteger por Sobre el Derecho a Intervenir

Un enfoque constructivo e innovador para evitar la pasividad de la comunidad internacional a la hora de enfrentarse a desafíos como genocidios, crímenes de guerra, lesa humanidad y limpiezas étnicas en curso.

Un artículo de opinión escrito por Matías Sakkal

Supongamos que en un pueblo rural existen varios granjeros. Cada granjero tiene su granja en donde cría gallinas para comercializarlas en las zonas urbanas y así sostener a su familia. Todos los granjeros han acordado otorgarle el mismo trato a sus gallinas porque de esta manera garantizaran la misma calidad para venderlas en el mercado.

Sin embargo, Juan, un granjero que tiene intención de ganar más dinero, comienza a vacunar a sus gallinas con una sustancia especial para que se reproduzcan más rápido y así aumentar sus ganancias. Los demás granjeros se enteran, pero luego de discutir, entienden que no pueden hacer nada. A fin de cuentas, es la granja de Juan y él sabe lo que hace con sus gallinas.

Motivado por su deseo económico, Juan comienza a probar métodos de fertilización con sus gallinas que dañan el medio ambiente y que pueden provocar que las gallinas de las granjas vecinas, también se vean afectadas. Ahora más preocupados, los otros granjeros se vuelven a juntar y el debate es más enérgico. Hay quienes consideran que lo que está haciendo Juan es intolerable y que deberían ir todos los granjeros a robarle sus gallinas y quedarse con su granja. Hay otros más moderados, que opinan que se debe hablar primero con Juan para corroborar la información y proponer una solución más pacífica. Luego de días de debate no logran llegar a una conclusión sobre cuál es el proceder más adecuado.  

Un día las gallinas de Juan se levantaron con síntomas extraños, ojos rojos y espuma en la boca. Juan muy preocupado consulta a un veterinario quien le indica que producto de las técnicas de fertilización que el utilizo las gallinas tienen una enfermedad sumamente contagiosa para los humanos y que se deben tomar medidas urgentes. Sin dudarlo Juan vuelve a su granja y decide matar a todas sus gallinas, después de todo ya había obtenido grandes ganancias económicas con los pollos que logro comercializar.

Juan se sintió siempre confiado. Siempre supo que lo que realizaba tenía riesgos, pero también sabía que nadie le iba a llamar la atención. Pensó para sí mismo que nadie se había dado cuenta de lo que él estaba realizando. Sabía que no era el primero en utilizar técnicas de fertilización riesgosas ni tampoco sería el ultimo. Estaba convencido que cada granjero debe ocuparse de sus asuntos y no preocuparse por lo que el haga con sus gallinas. 

Cambiemos granjas por estados y gallinas por personas y veremos que esta es nuestra historia.

La cuestión de la intervención en asuntos de otros estados es probablemente una de las cuestiones más debatidas en el ámbito del derecho y las relaciones internacionales. La intervención de la OTAN en Kosovo en 1999 llevó la controversia a su punto más intenso. La intervención militar fue iniciada unilateralmente por la OTAN, sin autorización previa del Consejo de Seguridad de la ONU y fue considerada por muchos como violatoria del derecho internacional.[1]

En la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1999, y nuevamente en 2000, el Secretario General Kofi Annan planteó una pregunta central de manera cruda y directa:

“… Si la intervención humanitaria es, de hecho, un asalto inaceptable a la soberanía de los estados, ¿cómo deberíamos responder a una situación como la de Ruanda, o la de Srebrenica?… ¿Como debemos reaccionar ante las violaciones sistemáticas de los derechos humanos que afectan todos los preceptos de nuestra humanidad?”

En respuesta a este desafío, el Gobierno de Canadá, anunció en septiembre de 2000 el establecimiento de la Comisión internacional sobre intervención y soberanía de los estados (ICISS por sus siglas en Ingles) donde por primera vez se esbozó el concepto de la Responsabilidad de proteger.

El informe concluye que la soberanía no solo da a los estados el derecho de “controlar” sus asuntos, sino que le confería la “responsabilidad” primordial de proteger a la población dentro de sus fronteras. También propone que cuando un Estado no protege a su población, ya fuera por falta de capacidad o de voluntad, la comunidad internacional en general debe asumir esa responsabilidad.

Los escépticos crean que lo anteriormente mencionado son eufemismos para encubrir la clásica y ya conocida “intervención militar”, pero el concepto es mucho más prometedor que lo que se deja entrever en una primera lectura.

Los fundamentos de la responsabilidad de proteger, como principio rector de la comunidad de estados, se encuentran en las obligaciones inherentes al concepto de soberanía[2], la responsabilidad del Consejo de Seguridad para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales[3], las obligaciones legales específicas en virtud de declaraciones de derechos humanos, pactos y tratados de derecho internacional general, derecho internacional humanitario y derecho penal internacional y la práctica en desarrollo de los estados, las organizaciones regionales y el propio Consejo de Seguridad.

Pero tan importante como su fundamento jurídico es el enfoque innovador que el concepto propone en relación a como aproximarse a problemas complejos en donde la vida, la libertad, la seguridad y la integridad física de cientos de miles de personas está en riesgo.

Es así como la responsabilidad de proteger comprende tres responsabilidades específicas:

• La responsabilidad de prevenir: Esta responsabilidad consiste en abordar tanto las causas fundamentales como las causas directas de conflictos internos y otras crisis provocadas por el hombre que ponen en riesgo a las poblaciones.

Al poner un énfasis principal en la prevención, se nos invita a no limitar el campo de análisis a lo jurídico. La psicología, la sociología y la antropología (entre otras ciencias) son aportes valiosos a la hora de analizar las sociedades y permitirnos comprender sus fenómenos a fin de prestar atención a los factores de riesgo.

En el campo de la prevención, se entiende como factores de riesgo a:

1. Los problemas de gobernanza: Por ejemplo, los regímenes autoritarios, el déficit en la legitimidad del Estado (como ocurre cuando los líderes no respetan las leyes), la debilidad de las estructuras del Estado para suministrar servicios básicos a su población, la polarización debido a que el control del Estado está en manos de un grupo de identidad, o la discriminación sistemática estatal contra grupos minoritarios, por ejemplo en el acceso a bienes y servicios, trabajo, educación o protección.
2. Historial de conflictos: por ejemplo, que exista un historial de tensiones entre distintos grupos de identidad en el país, genocidios o politicidios previos, trauma cultural previo, un legado de venganza o de agravio colectivo debido a tensiones entre perpetradores y víctimas después de la atrocidad (sobre todo si no fueron enjuiciados penalmente por sus actos), o bien antecedentes de violaciones serias de derechos humanos y de Derecho Internacional Humanitario en el país.
3. La condición económica del país: por un bajo nivel de desarrollo económico, una discriminación económica que da a ciertos grupos de identidad menos acceso a los recursos económicos que a otros, la deficiencia en la estabilidad macroeconómica del país (por ejemplo, la falta de diversificación de la economía o la inestabilidad en las tasas de desempleo, el producto bruto interno, la moneda y la inflación), el deterioro económico agudo o bien el crecimiento de economías ilegales y mercados irregulares.
4. La fragmentación social, que incluye divisiones sociales por cuestión de identidad con profunda segregación de los grupos (incluso con acceso desigual a la riqueza, los recursos y el poder político), presiones demográficas, el acceso desigual a bienes y servicios básicos por ciertos grupos (como educación, alimentación, agua, tierra, infraestructura y seguridad), las desigualdades de género o la inestabilidad política.

Todos estos son factores de riesgo de atrocidades masivas, cuya existencia no necesariamente garantiza que ocurra una atrocidad masiva pero que sí lo hace más probable. Es por eso que su consideración para la planificación de políticas públicas tendientes a impedir su reproducción es una parte importante de la responsabilidad de proteger.

• La responsabilidad de reaccionar: Esto implica la necesidad de responder a situaciones de imperiosa necesidad humana con medidas adecuadas, que pueden incluir medidas coercitivas como sanciones económicas, persecución internacional, y en casos extremos intervención militar.

Deben cumplirse estrictas condiciones antes de que se lleve a cabo una intervención militar en otro estado. El informe detalla varias medidas políticas, económicas y militares previas a la intervención militar directa que es considerada como la última opción. Oportunamente el informe se pregunta, ¿Cuándo una situación es limite? ¿Cuándo se han cruzado “las barreras de lo permitido”?

Si bien es importante respetar el principio rector del derecho internacional consistente en la no intervención, no menos importante es establecer parámetros claros para determinar en que casos la intervención militar será aceptada y conforme a derecho. Cuanto mas claras sean las circunstancias de su aplicación mayor será el consenso internacional para intervenir militarmente en un caso determinado. Esto es así, ya que a los ojos de la comisión la intervención militar con fines de protección humanitaria debería ser una medida extraordinaria, excepcional, y para que esté justificada, debe haber un daño grave e irreparable a los seres humanos actual o inminente.

En opinión de la Comisión, la intervención militar con fines de protección humanitaria está justificada en dos amplios conjuntos de circunstancias, para detener o evitar:

1) La pérdida de vidas a gran escala con intención genocida o no, que es producto de una acción estatal deliberada, negligencia estatal, incapacidad para actuar, o una situación donde haya un estado fallido o 2) La “limpieza étnica” a gran escala, real o detenida, ya sea que se lleve a cabo mediante el asesinato, expulsión forzada, actos de terror o violación.

La decisión de intervenir estaría ampliamente satisfecha si se cumple al menos una de estas condiciones.

Estas condiciones abarcan, pero no se limitarían, a las acciones definidas en la Convención sobre genocidio de 1948[4], diferentes manifestaciones de “limpieza étnica”, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, tal como se definen en el Convenios de Ginebra y Protocolos adicionales[5],  situaciones de colapso estatal y la consiguiente exposición de la población civil a hambre y / o guerra civil, catástrofes naturales o ambientales abrumadoras, donde el estado en cuestión no quiere o no puede hacer frente y una pérdida significativa de vidas está ocurriendo o podría ocurrir de manera inminente.

Finalmente, el informe establece “otras medidas de precaución” previas a tomar la decisión de intervenir militarmente.

1. Intención correcta: El propósito de la intervención debe ser evitar el sufrimiento humano. No agravarlo ni buscar otro interés.
2. Ultima alternativa: Se deben agotar previamente todos los esfuerzos diplomáticos para que se proceda a la intervención militar.
3. Proporcionalidad: La escala, duración e intensidad de la intervención militar planificada debe ser la mínima necesaria para asegurar el objetivo humanitario en cuestión.
4. Razonabilidad en el éxito: La acción militar solo puede justificarse si tiene una probabilidad razonable de éxito, es decir si podrá detener o evitar las atrocidades o el sufrimiento que desencadenó la decisión de intervenir.

• La responsabilidad de reconstruir: Consiste en proporcionar, especialmente después de una intervención militar, asistencia completa para la recuperación, la reconstrucción y la reconciliación, abordando oportunamente las causas del daño que la intervención fue diseñada para detener o evitar.

Si se toman medidas de intervención militar debido a una ruptura o abdicación de la propia capacidad y autoridad de un estado en el desempeño de su “responsabilidad de proteger”, debe haber un compromiso genuino para ayudar a construir una paz duradera y promocionar la buena gobernanza y el desarrollo sostenible mediante la transferencia de fondos y recursos económicos. La asociación de agencias internacionales con las autoridades locales para restablecer la seguridad pública y el orden deben ser primordiales y con el objetivo de transferir progresivamente al estado en cuestión la responsabilidad de reconstruir.

Estos son algunos de los principales problemas a los que se enfrentan quienes desarrollan la “responsabilidad de reconstruir”.

1. Seguridad: Es de suma importancia que se pueda garantizar la seguridad de toda la población. En situaciones posteriores a un conflicto, asesinatos por venganza e incluso la “limpieza étnica inversa” ocurren con frecuencia por grupos que fueron victimizados o atacados.
2. Justicia y reconciliación: Si una intervención tiene como mandato la protección de la población contra violaciones de derechos humanos, pero no hay un sistema operativo para llevar a los infractores ante la justicia, entonces no solo el mandato de la fuerza es inalcanzable, sino que es probable que toda su operación haya disminuido la credibilidad tanto local como internacionalmente.
3. Desarrollo: La responsabilidad final de cualquier intervención militar debería ser consolidar la paz y fomentar el crecimiento económico, la recreación de mercados y el desarrollo sostenible.

La idea de la responsabilidad de proteger ha sido receptada en una serie de documentos de carácter no vinculante (no obligatorio para los estados). Entre ellos se encuentra el informe “Un mundo más seguro: una responsabilidad compartida”[6] en el cual el Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, subraya lo que he plasmado en el título. Mas que un derecho a intervenir los estados tienen una obligación erga omnes de tomar las medidas necesarias de prevención para impedir que sucedan, o frenar si es que están ocurriendo, violaciones masivas a los derechos humanos.

Sin embargo, este concepto no supone obligaciones positivas para los estados, y aun no hay consenso sobre la manera en que se complementa esta idea con conceptos tan anclados en el derecho internacional como la no intervención en asuntos de otros estados o el no uso de la fuerza. La responsabilidad de proteger viene a traer un poco de luz en la temática y a exponer, por el momento desde la academia, que existen soluciones que deberían considerarse para evitar el sufrimiento humano.

Como el concepto sugiere, los estados son los principales responsables en garantizar los derechos humanos de la población que se encuentra en su territorio, pero, la comunidad internacional también tiene el deber de cooperar y de responder oportunamente al sufrimiento de seres humanos sin importar donde se encuentren.

Sostener lo contrario, seria no haber aprendido de las lecciones de la Shoa, del genocidio en Ruanda o de la experiencia de Darfur. Después de todo, los derechos humanos son universales. ¿O no?

Nota de aclaración: (El presente ensayo es tan solo a modo introductorio e invito a quienes están interesados a leer el informe completo que es exhaustivo en cuanto a posibles escenarios y soluciones a los desafíos que enfrenta el concepto de la responsabilidad de proteger).

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[1] Ver The Kosovo Report: Conflict, International Response, Lessons Learned. Independent International Commission on Kosovo. Published to Oxford Scholarship Online: November 2003

[2] Ver articulo 2 (7) de la Carta de la ONU.

[3] Ver Articulo 24 de la Carta de la ONU.

[4] Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio (Aprobada el 09-12-1948).

[5] Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), Convenios de Ginebra.

[6] Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio: “Un mundo más seguro: una responsabilidad compartida”, Documento A/59/565, 2 de diciembre de 2004.