El Terrorismo Internacional y el Derecho Internacional

Sumario: 1. Hacia un concepto de “terrorismo internacional”. – 2. Evolución. a) De la contrainsurgencia a los “lobos solitarios”. b) Foreign Terrorist Fighters (FTF’s). c) Extremismo violento/radicalización/ difusión y propagación. d) Financiamiento del terrorismo. – 3. El tratamiento del terrorismo en el ámbito internacional multilateral. Las Naciones Unidas. i. Acciones de la Asamblea General. ii. Acciones del Consejo de Seguridad. La Organización de Estados Americanos. El Mercosur. – 4. La posición argentina. a) En el ámbito internacional. b) En el derecho interno. – Conclusiones. – Anexo.

HACIA UN CONCEPTO DE “TERRORISMO INTERNACIONAL”

En 2005 la ONU propuso la adopción de la siguiente definición de Terrorismo, incluida en el Informe final del Grupo de expertos de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Desafíos y los Cambios, nombrado por el Secretario General de Naciones Unidas:

“Cualquier acto, además de los actos ya especificados en los convenios y convenciones vigentes sobre determinados aspectos del terrorismo, los Convenios de Ginebra y la resolución 1566 (2004) del Consejo de Seguridad, destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a un no combatiente, cuando el propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo”.

Asimismo, las Naciones Unidas en la Declaración sobre las medidas para eliminar el terrorismo internacional (Asamblea General, Resolución A/RES/49/60, párr. 3), sostiene que: 
«Los actos criminales con fines políticos concebidos o planeados para provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en personas determinadas son injustificables en todas las circunstancias, cualesquiera sean las consideraciones políticas, filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas, religiosas o de cualquier otra índole que se hagan valer para justificarlos».

Como se verá oportunamente, ninguno de estos conceptos tiene aceptación unánime en la comunidad internacional[1].

EVOLUCION

a) De la contrainsurgencia a los “lobos solitarios”

El concepto actual de “terrorismo” desciende de dos vertientes: el “delito político”[2], característico de las revoluciones europeas liberales de mitad del siglo XIX, y las anarquistas del fines de ese siglo e inicios del siguiente; y de las “luchas de liberación nacional”, características de los procesos de descolonización de los años cincuenta y sesenta. El “delito político” se caracterizaba por la comisión de “atentados”, generalmente contra la vida de dirigentes políticos del más alto nivel; una cierta ingenuidad y un sentimiento de “intangibilidad” hacían que las medidas de seguridad de la época fueran muy precarias[3]. Es destacable que los tratados de extradición hicieran hincapié en que los “delitos políticos”, entendidos como “la difusión de ideas políticas contrarias al gobierno” no eran extraditables, aunque tomándose el cuidado de aclarar que “los atentados contra Jefes de Estado no serán considerados delitos políticos” (cuando son el delito político prototípico)[4]. Las “luchas de liberación nacional”, también conocidas como insurgencias armadas, movilizaban a parte de un pueblo sometido a ocupación extranjera o colonial contra su ocupante[5]; se caracterizaban por una fase de guerrilla urbana en la cual se cometían “atentados” clásicos, y otra fase de “guerrilla rural”, en la que el grupo guerrillero intentaba “liberar” una fracción de territorio de la jurisdicción del ocupante[6], dándose una contienda con características más “convencionales”[7] que dio lugar a la extensión del Derecho Humanitario a este tipo de combatiente[8].

De la primera vertiente, el terrorismo actual deriva la comisión de atentados contra autoridades de mayor o menor nivel; de la segunda, el carácter indiscriminado de los atentados, que apuntan meramente a crear una sensación de inseguridad en la totalidad de la población. A su vez, estas dos características dan origen a los dos enfoques de la lucha contraterrorista actual: uno que lo considera un delito penal con responsabilidad individual, y otro que lo enmarca más o menos firmemente en las luchas de liberación y busca incluir el llamado “terrorismo de Estado”.

En el actual orden internacional, con las fronteras de los países firmemente establecidas, la “mortalidad” de los Estados prácticamente desconocida y la guerra internacional prohibida como método de resolución de conflictos (por no hablar de anexión de territorios o poblaciones), la forma de violencia “internacional” más vista es la llamada “guerra asimétrica”[9], que enfrenta a una parte estatal con otra no-estatal[10].

A partir de allí se aprecia una rápida “espiral descendente en la formalidad de la violencia”. Los movimientos terroristas que han tratado de pasar del terrorismo a la insurgencia clásica han sido rápidamente derrotados en la medida en que las acciones bélicas se transformaban en “convencionales”, como el Talibán en Afghanistan o ISIS/Daesh en Irak/Siria, dispersándose sus combatientes, quienes devienen en los “combatientes terroristas extranjeros que regresan”, los “FTFs”[11]. En consecuencia, han revertido al terrorismo clásico, aggiornándose con nuevas formas de organización, pasando de una “estructura celular”, con pequeñas unidades no interconectadas pero que responden a un mando unificado que da la dirección estratégica, a los “lobos solitarios”, individuos sin conexión entre sí ni tampoco respondiendo a mando alguno, que se radicalizan y son cooptados, no para pasar a formar parte de una célula, sino para brindársele apoyo técnico y financiero para realizar “atentados” de su propia planificación. La lucha contra el terrorismo ha identificado entonces nuevas amenazas, buscando nuevas contramedidas.

b) Foreign Terrorist Fighters (FTFs )

Una de las características de los movimientos terroristas con base territorial de los últimos tiempos, tales como ISIS/Daesh y el Talibán (en menor medida), es la considerable cantidad de individuos extranjeros que se han desplazado desde sus lugares de residencia hacia aquellos donde el conflicto se produce[12]. Allí recibieron entrenamiento y combatieron abiertamente, para después, al resultar derrotados los movimientos, regresar a sus lugares de origen amparados por su ciudadanía. Las motivaciones de los individuos son difíciles de determinar, pero se estima que se trata de un conjunto de ellas. El estímulo religioso está presente permanentemente: La voluntad de hacer su hégira, esto es, una migración religiosa a tierras musulmanas santas según el Corán (Biladal Sham) es un elemento reiterado en el discurso de los actores. El compromiso yihadista también puede leerse desde el prisma de la sociología de las movilizaciones y del activismo. El deseo de identificación con un grupo y las satisfacciones psicológicas asociadas al sentimiento de estar de acuerdo con uno mismo, e incluso de ser artífice de la Historia, puede resultar un factor con gran poder de adhesión.[13]

La respuesta de los Estados ha sido intensificar sus controles fronterizos y migratorios a fin de detectar e impedir el movimiento de los FTFs. En cuanto a la reinserción de los individuos, plantea un problema difícil de resolver, dada la gran cantidad de diferentes motivaciones que pudieron haber tenido en primer lugar para unirse a un grupo terrorista y combatir en una tierra lejana. Las propuestas varían desde medidas represivas basadas en un endurecimiento jurídico (proyecto de pérdida de la nacionalidad, encarcelación prolongada) y dispositivos de reinserción individualizados basados en el reconocimiento de la gran heterogeneidad de perfiles de los yihadistas.

c) Extremismo violento/radicalización/Difusión y propagación

El llamado “extremismo violento” consiste en “alentar, absolver, justificar o apoyar la perpetración de un acto violento para alcanzar objetivos políticos, ideológicos, religiosos, sociales o económicos”[14]

En los últimos años, grupos terroristas, como el Estado Islámico en el Iraq y el Levante (EIIL), Al-Qaida y Boko Haram han configurado nuestra imagen del extremismo violento y el debate sobre nuestra manera de hacer frente a esta amenaza. Su mensaje de intolerancia religiosa, cultural y social ha tenido consecuencias drásticas para muchas regiones del mundo. Con la ocupación de territorio y la utilización de los medios sociales para la comunicación en tiempo real de sus atroces crímenes, pretenden cuestionar nuestros valores comunes de paz, justicia y dignidad humana[15].

d) Financiamiento del terrorismo

Aunque el objetivo principal de los grupos terroristas no es financiero, detrás de toda acción terrorista existe una red de financiamiento que le da sustento. El terrorismo puede financiarse tanto con bienes lícitos como ilícitos, en cuyo caso se encuentra íntimamente ligado al lavado de dinero[16].

El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) emite Recomendaciones respecto a cómo proceder frente a ese flagelo. Entre ellas, se recomienda a los países clasificar e identificar como crímenes y delitos tanto al financiamiento del terrorismo, como el financiamiento de los actos terroristas, de organizaciones terroristas y terroristas individuales. Además, clasificarlos como “delitos precedentes al Lavado de Activos”, haciendo referencia a actividades ilegales que generan ingresos que luego se intentan insertar en el circuito legal, con apariencia de haber sido obtenidos lícitamente, lo que facilita su canalización a actividades de financiamiento del terrorismo.

EL TRATAMIENTO DEL TERRORISMO EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL MULTILATERAL

LAS NACIONES UNIDAS

Dividiremos el trabajo de la ONU en este tema en aquellos realizados por sus dos grandes cuerpos: la Asamblea General (UNGA) y el Consejo de Seguridad (UNSC) por ser conceptualmente diferentes. Como en todo otro tema, el UNSC busca el equilibrio entre las potencias y el mantenimiento del status quo, mientras que la UNGA está dominada por intereses antioccidentales que resultan particularmente atractivos para muchos países en desarrollo[17].

I.- ACCIONES DE LA ASAMBLEA GENERAL

a) UNGA – El Proyecto de Convención sobre Terrorismo

El interés de las Naciones Unidas por el terrorismo como fenómeno integral data de los años setenta. Previamente, se habían hecho convenciones llamadas “sectoriales”, referidas a actos terroristas en un marco o circunstancia determinada, que trataremos a continuación. En 1972, el Secretario General solicitó a la Asamblea General (UNGA) incluir un tema de agenda adicional[18], que se incluyó en la Sexta Comisión[19]. El reporte del Secretario General concluyó que los orígenes y causas del terrorismo eran complejas y variadas, y que provenían de situaciones políticas o sociales que la misma UN debía mejorar. El reporte de la Presidencia de la Sexta Comisión sostuvo que si bien todos los Miembros estaban dispuestos a condenar el terrorismo internacional, la cuestión de su definición parecía insoluble. Ha permanecido así desde entonces.

A pesar de ello se conformó un Comité Ad Hoc de 35 miembros para estudiar el tema y elaborar, en caso de ser posible, un proyecto de Convención. Este trabajo quedó inconcluso y fue superado por la propuesta de India[20], realizada en 1996 ante la 49ª Sesión, llamada “Convención Integral sobre Terrorismo Internacional” (CCIT, de su acrónimo en inglés[21]), formándose poco después otro Comité[22], con el mandato de trabajar en un proyecto.

Los trabajos de este Comité chocaron con los mismos problemas que el anterior, es decir, una divergencia fundamental en cuanto a la definición propia de Terrorismo y del acto de terrorismo[23]. Un grupo de países, en torno a la Organización de la Conferencia Islámica, favorece una definición general de “terrorismo”, que deje a salvo los actos cometidos durante la lucha de un pueblo por su autodeterminación, en particular contra la ocupación extranjera o colonial. Los países occidentales prefieren una definición operativa del tipo del derecho penal[24], enfatizando el aspecto de “responsabilidad criminal personal” que debería ser el principio básico de la convención.

Al mismo tiempo, otro escollo ha sido la inclusión o no del llamado “terrorismo de Estado”, propuesto principalmente por los países del Movimiento de No Alineados y en especial por los Estados latinoamericanos. Contra ello, principalmente EEUU y Reino Unido tratan de dejar fuera el accionar de las fuerzas armadas de un Estado en tiempos de paz, considerando que estos supuestos se encuentran bajo la órbita de las leyes penales militares internas y en última instancia cubiertos por el Derecho Internacional Humanitario.

El Proyecto intenta no abordar el espinoso problema de la definición directamente, sino a través de una hipérbole consistente en la determinación de su ámbito de aplicación. Así, al expresamente dejar fuera ciertas situaciones, está indirectamente proveyendo una definición del acto de terrorismo. El llamado “Paquete de Compromiso” señala, en primer lugar, que las acciones realizadas por las partes en un conflicto armado, sean estatales o no-estatales, se regirán por el Derecho internacional Humanitario. De la misma manera, los actos realizados por el Estado o sus agentes serán regidos por el derecho específico a ellos, sea la propia Carta, el Derecho Humanitario, el Derecho Penal Internacional, u otro, sin extender la responsabilidad penal individual por actos de terrorismo a los agentes estatales.

b) UNGA – Las llamadas “Convenciones Sectoriales”

A partir de los años sesenta, la ONU y algunos organismos especializados comenzaron a elaborar proyectos de convenciones que hacen a su actividad específica. El resultado fue un cuerpo de 19 instrumentos jurídicos universales (14 convenciones y 5 protocolos) para prevenir los actos terroristas. En 2005, se introdujeron también cambios sustantivos en tres de esos instrumentos universales para que se tuviera específicamente en cuenta la amenaza del terrorismo; el 8 de julio de ese año, los Estados aprobaron las Enmiendas a la Convención sobre la protección física de material nuclear, y el 14 de octubre aprobaron el Protocolo de 2005 del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima y el Protocolo de 2005 del Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental.

Tres instrumentos legales más se añadieron en 2010: El Convenio para la represión de actos ilícitos relacionados con la aviación civil internacional de 2010 y el Protocolo complementario del Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 2010 y otro también relacionado con la aviación en 2014.

La Argentina ha ratificado 14 instrumentos, 3 aún no han sido firmados (2 instrumentos son enmiendas de 2005 relacionados con la navegación y 1 relacionado con la aviación) y dos están en proceso de ratificación (relacionados con la aviación). Se pueden ver en el Anexo I a este trabajo.

c) UNGA – La Estrategia Global de Lucha contra el Terrorismo

La Asamblea General aprobó la Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo el 8 de septiembre de 2006. La Estrategia es un instrumento único para intensificar las iniciativas nacionales, regionales e internacionales de lucha contra el terrorismo.

Mediante su adopción todos los Estados Miembros acordaron por primera vez un enfoque estratégico y operativo común para luchar contra el terrorismo, no sólo enviando un mensaje claro de que el terrorismo es inaceptable en todas sus formas y manifestaciones sino también decidiendo dar pasos prácticos a nivel individual y colectivo para prevenirlo y combatirlo. Entre ellos se incluyen un amplia gama de medidas que van desde el fortalecimiento de la capacidad de los Estados para afrontar las amenazas terroristas a una mejor coordinación de las actividades del sistema de las Naciones Unidas relacionadas con la lucha contra el terrorismo.

La aprobación de la Estrategia cumplió el compromiso que hicieron los líderes mundiales en la Cumbre de septiembre de 2005, en Madrid, y se basa en muchos de los elementos propuestos por el Secretario General en su informe del 2 de mayo de 2006 titulado “Unidos contra el Terrorismo: Recomendaciones para una estrategia global contra el terrorismo”.

La Estrategia[25] se estructura en cuatro “pilares” que buscan responder al problema del terrorismo desde una perspectiva integral. Estos son:

1. Hacer frente a las condiciones que propician la propagación del terrorismo;
2. Prevenir y combatir el terrorismo;
3. Desarrollar la capacidad de los Estados Miembros para prevenir y combatir el terrorismo y fortalecer el papel del sistema de las Naciones Unidas al respecto;
4. Garantizar el respeto universal de los derechos humanos y del estado de derecho como pilar fundamental de la lucha contra el terrorismo.

En el “Primer Pilar” se mencionan los conflictos de larga duración, la discriminación por cualquier razón, la ausencia del imperio de la ley y del respeto por los derechos humanos, incluida la deshumanización de las víctimas del propio terrorismo; mientras al mismo tiempo se reconoce que ninguna de estas circunstancias justifica al mismo[26]. Las acciones que se proponen son la universalización de los métodos pacíficos de resolución de controversias[27], el diálogo intercultural e interreligioso con el incremento de la tolerancia que trae aparejado[28]. También se hace mención a los objetivos de desarrollo e inclusión, fortaleciendo los programas de la ONU de cooperación[29]. También hace una referencia más específica a tomar medidas que impidan la incitación a cometer actos terroristas[30].

En el “Segundo Pilar” se contemplan medidas tendientes a impedir a los terroristas el acceso a los medios para llevar a cabo sus atentados y disminuir el efecto de los mismos. Incluye la obligación de abstenerse los Estados de alentar o apoyar el terrorismo en cualquier forma, especialmente brindando su territorio como espacio seguro para organizarse y entrenarse[31].  También la de cooperar operativa y judicialmente en la persecución de aquellas personas que hubieren cometido actos terroristas, por medio de la cooperación judicial en los procesos de investigación, intercambio de información y extradición de las mismas[32]; incluyendo la detección de documentación falsa. Asimismo, mejorar los controles fronterizos a fin de prevenir el tránsito de las personas[33] y de los materiales necesarios para realizar atentados.

En el plano institucional, se observa una críptica fórmula en el sentido de considerar la posibilidad de crear un centro internacional de lucha contra el terrorismo (cosa que no se ha hecho). En un plano más concreto, menciona el refuerzo de la cooperación con el Consejo de Seguridad (especialmente el Comité de Sanciones[34]), y  otras como la Organización de Aviación Civil Internacional, la Mundial de Aduanas y la Internacional de Policía Criminal.

Incluye una mención a lavado de activos y al financiamiento del terrorismo, instando a los Estados a aplicar en sus territorios las cuarenta recomendaciones sobre blanqueo de capitales y aquellas sobre financiamiento del terrorismo[35]

Por último, llama a los Estados a cooperar en la protección de objetivos apetecibles como infraestructura[36] y lugares públicos; y en la coordinación de la respuesta en caso de ataques con materiales químicos, biológicos y nucleares.

El “Tercer Pilar” contempla fortalecer las capacidades tanto de los Estados como la coordinación y coherencia de la ONU para hacer frente a la amenaza terrorista. Las medidas propuestas buscan implementar la cooperación entre los Estados para el intercambio de información y “mejores prácticas” y también el involucramiento de las diversas agencias de la ONU[37], incluyendo la creación del Equipo Especial dentro de la Secretaría General[38].

El “Cuarto Pilar” reafirma que la lucha contra el terrorismo, el imperio de la ley, el Estado de Derecho y el respeto por los Derechos Humanos no son objetivos contrapuestos, “sino que se complementan y refuerzan mutuamente”[39], incluyendo el respeto por los derechos de las víctimas. Así, insta a observar en todo momento el derecho de los asilados y refugiados, a cooperar con el Comité de DDHH y a mantener un sistema judicial penal eficaz[40].

La Asamblea General revisa la Estrategia cada dos años, convirtiéndola así en un documento vivo y en sintonía con las prioridades de loa Estados Miembros en la lucha contra el terrorismo.

El Quinto Examen de la Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo se realizó el 1 de julio de 2016. La Asamblea General estudió el informe del Secretario General (A/70/826) relativo a la implementación de la Estrategia durante la última década. También consideró el Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento (A/70/674-A/70/675), que presentó el Secretario General en enero de 2016 a la Asamblea General. Este órgano aprobó la resolución (A/70/L.50) por consenso

La “Estrategia…” es actualmente el pilar y punto de referencia de cualquier política y medida que tomen los Estados respecto de la lucha contra el terrorismo.

d) UNGA – LA OFICINA DE LUCHA CONTRA EL TERRORISMO

La Oficina de las Naciones Unidas de Lucha contra el Terrorismo se estableció mediante la adopción de la Resolución 71/291 de la Asamblea General el 15 de junio de 2017. La Oficina sucede a la llamada Oficina del Equipo Especial sobre la Ejecución de la Lucha contra el Terrorismo y el Centro de las Naciones Unidas contra el Terrorismo, inicialmente establecido en el Departamento de Asuntos Políticos, a un nuevo órgano encabezado por un Secretario General Adjunto.

La oficina tendría cinco funciones principales:

• (a) liderar los mandatos de lucha contra el terrorismo de la Asamblea General que se le encomienden al Secretario General desde las distintas entidades del sistema de las Naciones Unidas
• (b) reforzar la coordinación y la coherencia entre las 38 entidades del Equipo Especial sobre la Ejecución de la Lucha contra el Terrorismo a fin de garantizar la aplicación equilibrada de los cuatro pilares de la Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo;
• (c) mejorar la prestación de asistencia de la Organización a los Estados Miembros para la creación de capacidad contra el terrorismo;
• (d) aumentar la visibilidad y la promoción de las actividades de las Naciones Unidas contra el terrorismo, así como la movilización de recursos destinados a esas iniciativas; y
• (e) velar por que se dé la prioridad oportuna a la lucha contra el terrorismo en todo el sistema de las Naciones Unidas y por que la importante labor de prevención del extremismo violento se asiente firmemente en la Estrategia.

La oficina también tendría como objetivo mantener una relación estrecha con los órganos del Consejo de Seguridad y los Estados Miembros, fortaleciendo las alianzas existentes y forjando otras nuevas mediante viajes periódicos y la asistencia a reuniones relacionadas con la lucha contra el terrorismo.

e) UNGA – El Extremismo Violento

En enero de 2016 el Secretario General presentó  al Presidente de la Asamblea una carta[41] en la que exponía el “Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento”[42]. Se lo caracteriza como un fenómeno diverso pero conductivo al terrorismo, epitomizado al presente por Al Qaida, ISIS/Daesh y Boko Haram, pero mucho más antiguo, que ha agravado la crisis humanitaria en extensas regiones del globo. Cuenta, además, con la ayuda de una inteligente utilización de la propaganda a través de los medios de comunicación modernos, con un considerable poder de seducción y reclutamiento.

Al mismo tiempo, se reconoce que “no se produce en el vacío”, y  que “Las historias de agravios, injusticia real o supuesta, la promesa de empoderamiento y cambios radicales son elementos atractivos en aquellos países en que se violan los derechos humanos, se hace caso omiso de la buena gestión de los asuntos públicos y las aspiraciones se ven frustradas”, con un lenguaje que hace recordar el primigenio trabajo de la UNGA de 1972[43], y que remite inmediatamente al primer pilar de la Estrategia.

II.- ACCIONES DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

El Consejo de Seguridad comenzó a ocuparse del tema del terrorismo a principios de la década de 1990. Su acción consistía entonces principalmente en la adopción de sanciones contra los Estados sospechosos de estar vinculados con ciertos actos terroristas. En 1999, la resolución 1269 exhortaba a todos los países a colaborar para impedir y reprimir todos los actos terroristas y preveía la intensificación de las iniciativas contraterroristas del Consejo de Seguridad que se hizo efectiva después del 11 de septiembre de 2001.

a) El Comité 1267

La resolución 1267 del CSNU creó una primera herramienta antiterrorista en 1999: el Comité 1267, un órgano subsidiario del Consejo. Este Comité se encarga de la aplicación de las sanciones decretadas por esta resolución, tales como interdictos de viaje, congelamiento de capitales, embargos sobre las armas. El Comité también es responsable de la aplicación de sanciones contra personas y entidades vinculadas al Talibán y a Al Qaeda, enumeradas en una lista específica.

A pedido del Consejo de Seguridad, el Secretario General estableció un equipo de apoyo analítico y de vigilancia (“monitoring team”) que asiste al Comité. Dicho equipo está compuesto por expertos en contra-terrorismo y efectúa visitas en el terreno realizando, de forma autónoma o a pedido del Consejo de Seguridad, análisis y recomendaciones sobre temas generales o particulares. El Comité 1267 trabaja en estrecha colaboración con la Interpol.

b) El Comité Contra el Terrorismo (CCT)

Luego del 11 de septiembre de 2001, la resolución 1373 del Consejo de Seguridad creó un nuevo organismo subsidiario, el Comité Contra el Terrorismo (CCT), encargado de velar por la implementación de las disposiciones de esta resolución por parte de los Estados.

Las funciones principales del Comité son:

• ayudar en el desarrollo de mecanismos nacionales e internacionales de prevención y represión, a través de la penalización de ciertos actos en el derecho interno o mediante la adopción de legislaciones adecuadas;
• fomentar la cooperación internacional;
• fomentar la adhesión a los instrumentos antiterroristas internacionales;
• facilitar el suministro de asistencia técnica.

Mediante la resolución 1535 de 2004, el CSNU dotó al CCT de una Dirección Ejecutiva (DECT).

• En 2004, después del drama de Beslan en Osetia del Norte, el CSNU adoptó la resolución 1566. Esta resolución, de iniciativa rusa, exhorta a los Estados miembros de la ONU a actuar contra los grupos y organizaciones terroristas no vinculados con Al Qaeda ni con los Talibanes, y por consiguiente no pasibles de las sanciones del Comité 1267.
• El 14 de septiembre de 2005, durante la reunión de los Jefes de Estado y de gobierno en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad adoptó la resolución 1624. De iniciativa británica, esta resolución exige a los Estados la penalización y represión de la incitación a cometer actos terroristas.

c) CSNU – Extremismo violento

En su resolución 2178 (2014), el Consejo de Seguridad hace explícito el vínculo entre el extremismo violento y el terrorismo, recalca la importancia de que las medidas estén en consonancia con las normas internacionales y reconoce la necesidad de la prevención: “el extremismo violento, que puede conducir al terrorismo” exige esfuerzos colectivos, que incluyen la prevención de la radicalización, el reclutamiento y la movilización de personas hacia grupos terroristas para convertirse en combatientes terroristas extranjeros. En esa resolución, el Consejo exhorta a los Estados Miembros a “que intensifiquen los esfuerzos por luchar contra este tipo de extremismo violento”, reconociendo que “la cooperación internacional y las medidas que adopten los Estados Miembros para prevenir y combatir el terrorismo deben ajustarse plenamente a la Carta de las Naciones Unidas”. Las definiciones de “terrorismo” y “extremismo violento” son prerrogativa de los Estados Miembros y deben ser compatibles con las obligaciones que les incumben en virtud del derecho internacional, en particular las normas internacionales de derechos humanos. Del mismo modo que la Asamblea General ha adoptado un enfoque práctico para la lucha contra el terrorismo, mediante la aprobación por consenso de la Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo, este Plan de Acción sigue un enfoque práctico para prevenir el extremismo violento, sin aventurarse a abordar las cuestiones de definición.

LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS

El CICTE

La agencia de la OEA equivalente al CTC de ONU es el CICTE (Comité Interamericano Contra el Terrorismo)[44] Tiene como propósito principal promover y desarrollar la cooperación entre los Estados Miembros para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo, de acuerdo con los principios de la Carta, con la Convención Interamericana contra el Terrorismo, y con pleno respeto a la soberanía de los países, al estado de derecho y al derecho internacional, incluidos el derecho internacional humanitario, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional de los refugiados. Está integrado por todos los Estados Miembros y organiza una Sesión Regular anual, a través de un foro de discusión y toma de decisiones en contra del terrorismo. Argentina ejerció la presidencia del mismo en 2017[45], a través de su representante ante la Organización.

La misión del CICTE es reforzar la cooperación judicial entre los Estados Partes, a fin de facilitar la persecución de perpetradores de actos de terrorismo, buscando mantener al hemisferio libre del mismo. Se le encomendó asimismo la elaboración de una Convención, lo cual se logró en 2002, en Bridgetown, Barbados[46]

EL MERCOSUR

EL FET

Antes conocido como el GTP/GTE (Grupo de Trabajo Permanente sobre Terrorismo y Grupo de Trabajo Especializado sobre Terrorismo), a partir de la aprobación del Reglamento de estas reuniones en noviembre de 2008, pasó a denominarse Foro Especializado Terrorismo.

Es un organismo de carácter técnico dependiente de la Reunión de Ministros del Interior (y de Justicia) o RIM del MERCOSUR.

Se reúne dos veces por semestre. En las reuniones del Foro se realiza un intercambio de información y análisis de casos de interés, permitiendo profundizar el seguimiento de los acontecimientos vinculados al terrorismo y sus delitos conexos,  dentro del marco subregional y su probable evolución, analizando aquellos factores que pudieran afectar en este sentido a la región -Mercosur y Estados asociados[47].

Es de destacar que las redes de trata de personas, narcotráfico, y también de tráfico de antigüedades, especies animales y maderas preciosas son muy similares y sus cadenas logísticas fácilmente intercambiables. Asimismo, las redes de lavado de dinero sirven a todas ellas por igual. Existen en la región áreas fronterizas particularmente vulnerables a las que debe prestarse atención permanente, por lo que la cooperación e intercambio de información entre los socios resulta de inestimable valor.

LA POSICION ARGENTINA

a) En el ámbito internacional

Argentina condena al terrorismo en todas sus formas y manifestaciones y considera que los actos de terrorismo no sólo constituyen una amenaza a la paz y seguridad internacionales, sino que son una amenaza a la dignidad humana, a la convivencia pacífica y civilizada, a la estabilidad y a la consolidación de la democracia y del desarrollo económico y social de las Naciones[48].

Considera que el terrorismo debe combatirse en el marco del estado de derecho y del respeto de las garantías fundamentales, lo que exige una cooperación internacional orgánica y permanente, jurídicamente legítima y basada en el absoluto respeto del derecho internacional, del derecho internacional humanitario, del derecho internacional de los derechos humanos y de los refugiados y de los propósitos y principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas[49]. Por ello, en materia de listas de individuos/entidades considerados “terroristas”, Argentina se guía, únicamente, por aquellas definidas por los Comités de Sanciones establecidos en el marco del Consejo de Seguridad de la ONU[50].

Argentina considera que para prevenir y combatir el terrorismo, resulta indispensable una activa participación de toda la comunidad internacional, por lo que se privilegia el tratamiento de la cuestión de la lucha contra este flagelo en el marco de foros multilaterales, ya sea a nivel global, regional o subregional[51]. Si bien se apoyan iniciativas que emanen de foros internacionales como el Global Counterterrorism Forum (GCTF)[52], se lo hace sólo en la medida en que su accionar y los principios que de ellos emanen, contribuyan a reforzar aquellos que guían la labor de las Naciones Unidas como eje de una Gobernanza global, basada en un multilateralismo genuino.

Nuestro país ha ratificado su compromiso con las Resoluciones y Recomendaciones de la OEA, la Convención Interamericana contra el Terrorismo y con la mayoría de los instrumentos internacionales en materia de terrorismo, así como con la Estrategia Global contra el terrorismo, tratando de desarrollar todas las medidas allí contenidas como la vía más eficaz para acabar con esta amenaza.

El Comité contra el Terrorismo (CTC) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, a través de la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo (CTED) realizó una visita al país entre el 20 y 22 de marzo de 2017. El organismo realiza, después de cada visita, un informe acerca del estado de implementación de las Resoluciones en los estados miembros, en el que se efectúa un análisis de las falencias en la misma y se formulan recomendaciones. Las recomendaciones efectuadas a la Argentina en ocasión de esta visita giraron en torno a la aprobación o ratificación de las convenciones faltantes, y a la adecuación de la legislación interna.

b) En el derecho interno

El Código Penal argentino[53] no define un “delito de terrorismo”, lo cual, en vistas a que la comunidad internacional ni siquiera logra ponerse de acuerdo respecto del tema, no parece una falta demasiado grave. La técnica legislativa utilizada es la de considerar al “terrorismo” como un “agravante” a los delitos comunes definido por su “intencionalidad”.  El art. 41 quinquies reza entonces: “Cuando alguno de los delitos previstos en este Código hubiere sido cometido con la finalidad de aterrorizar a la población u obligar a las autoridades públicas nacionales o gobiernos extranjeros o agentes de una organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo, la escala se incrementará en el doble del mínimo y el máximo. Las agravantes previstas en este artículo no se aplicarán cuando el o los hechos de que se traten tuvieren lugar en ocasión del ejercicio de derechos humanos y/o sociales o de cualquier otro derecho constitucional”. Esta técnica ha sido fuertemente criticada por no proporcionar un tipo legal definido[54], y al mismo tiempo por la extrema dificultad para probar el agravante[55]. A su vez, descarta la calificación de “terrorismo” en los delitos cometidos en acciones motivadas en reclamos sociales (aunque no despenaliza las acciones en sí mismas). En el plano internacional, la consecuencia es que unilateralmente Argentina solamente puede llamar “terrorista” a una persona u organización que efectivamente haya cometido un delito del Código Penal con la probada intencionalidad requerida, mediando sentencia firme.

En cuanto al “financiamiento del terrorismo”, el mismo tiene una tipificación propia, en el art. 306, Código Penal, aunque atada a la comisión o intención de cometer un delito con la intencionalidad del art. 41 quinquies, con lo que arrastra todas sus incertidumbres[56]. Contiene además la enigmática aclaración en el sentido de que no será necesario “el acaecimiento” del delito[57] que se pretende financiar, o incluso si “los bienes o el dinero” no fueron utilizados en su comisión. Tampoco importa si el delito ocurre “fuera del ámbito de aplicación espacial” del Código[58], o si la persona u organización se encuentran en el extranjero, siempre y cuando la acción esté tipificada como delito en la jurisdicción donde se realiza[59].

Argentina forma parte del GAFI y es miembro fundador y pleno del Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD), que tiene el propósito de desarrollar y promover políticas a nivel nacional e internacional para combatir el Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo. La Argentina ocupó la presidencia del GAFI desde julio de 2017 a junio de 2018. Su Unidad de Información Financiera (UIF) es miembro del Grupo Egmont[60]. Recientes reformas han facultado a la UIF para actuar como la agencia principal en todos los asuntos de inteligencia financiera. Argentina también es miembro del FATF (Financial Action Task Force)[61].

La CTED también recomendó que Argentina específicamente criminalice el “reclutamiento”. El mismo estará tipificado en el Proyecto de nuevo Código Penal con una figura propia[62]. Asimismo, se contemplará la figura de la persona que se desplazare al extranjero con el fin de recibir adoctrinamiento o entrenamiento[63].

Finalmente, la CTED hizo notar como problema de legislación la falta de una incorporación explícita del principio “aut dedere, aut iudicare”, es decir “extraditar o juzgar”[64]. Las disposiciones argentinas sobre la materia se encuentran en la ley de Cooperación Internacional en Materia Penal 24.767[65]. La ley recepta los principios expuestos más arriba en este trabajo, expresamente declarando no extraditable al delito político[66]; sin embargo, también excluye específicamente a “los actos de terrorismo”[67] y –más apropiadamente- a varias conductas que han sido tomadas de las convenciones internacionales[68]. Varias de las causales de denegación / improcedencia –la ley utiliza esta doble terminología- de la extradición son tales que harían que el imputado no podría ser juzgado tampoco en nuestro país[69], por lo que sobre ellas no cabría la objeción del CTED. Al menos uno, por el contrario, específicamente prevé que el imputado será juzgado en el país; es el caso del requerido nacional argentino[70]. Otros supuestos en que la extradición no se otorgará por falta de ciertas garantías[71] o por la existencia de pena de muerte, la ley no dice nada y podemos afirmar que la objeción de la CTED se sostiene[72]. Finalmente, el principio está recogido expresamente en el inc. g) del art. 9°, entre las excepciones a la no extraditabilidad del delito político, para los casos en que Argentina se hubiera comprometido internacionalmente a observarlo[73].

CONCLUSIONES

Como en otros temas que son teóricamente parte de la “agenda positiva”[74], la comunidad internacional organizada se debate entre distintas corrientes conceptuales que van detrás de diferentes concepciones e intereses de política internacional. Cada región carga con una historia (las dictaduras militares de los años sesenta y setenta en Latinoamérica; la opresión soviética en Europa Central durante la Guerra Fría; la causa palestina y el conflicto árabe-israelí en Oriente Medio; y las luchas de liberación nacional en África y Asia) que impide que el tema de la lucha contra el terrorismo, en el cual están básicamente de acuerdo todas las naciones, sea tomado sin caveats o salvedades que amenazan quitarle todo contenido. Frente a este panorama, son loables los avances logrados por la ONU.

Por su parte, Argentina ha dado un significativo giro en su política contra el terrorismo a partir de 2016, involucrándose activamente en el ámbito regional e internacional, todo ello sin abandonar su postura de absoluto respeto por el multilateralismo, el derecho internacional y los derechos humanos. Se está llevando el proceso para la ratificación de las convenciones y protocolos internacionales sobre la materia de los cuales el país aún no es parte y que habían quedado abandonados. El proyecto de nuevo Código Penal en estudio en este momento mejora la caracterización del delito e incorpora el concepto de “reclutamiento”, aunque continúa sujeto al concepto de “intencionalidad”.  El “valor agregado” que puede ofrecer a la comunidad internacional es la “estabilidad desde el Sur”, contribuyendo sólidamente a la paz y seguridad internacional desde una perspectiva regional.

 

Este artículo es un trabajo que fue realizado en el marco del PROYECTO IUS 2016-2018, titulado “Terrorismo. Desafíos actuales del derecho penal local e internacional”, bajo la dirección de la Dra. Sofía Josefina Danessa. El artículo ha sido publicado orignalmente en Revista El Derecho, Buenos Aires, viernes 2 de noviembre de 2018 • ISSN 1666-8987 • Nº 14.524 • AÑO LVI.

 

ANEXO I – INSTRUMENTOS JURIDICOS INTERNACIONALES

INSTRUMENTOS JURIDICOS  INTERNACIONALES	ESTADO DE LOS INSTRUMENTOS JURIDICOS INTERNACIONALES EN LA ARGENTINA
1) Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves («Convenio de Tokio»), 1963- seguridad de la aviación   Entrada en vigor: 4 de diciembre de 1969	Aprobado por Ley N° 18.730 (1970). Ratificado el 23 de julio de 1971.
2) Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves («Convenio de La Haya»), 1970 -secuestro de aeronaves   Entrada en vigor: 14 de octubre de 1971	Aprobado por Ley N° 19.793 (1972). Ratificado el 11 de septiembre de 1972.
3) Protocolo complementario del Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, Beijing, 2010	En proceso de aprobación parlamentaria
4) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil («Convenio de Montreal»), 1971 -relativo a los actos de sabotaje aéreo, como explosiones de bombas a bordo de una aeronave en vuelo   Entrada en vigor: 26 de enero de 1973	Aprobado por Ley N° 20.411 (1973). Ratificado el 26 de noviembre de 1973.
5) Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, Asamblea General de la ONU, Nueva York, 1973 – relativa a los ataques contra altos funcionarios de gobierno y diplomáticos   Entrada en vigor: 20 de febrero de 1977	Aprobada por Ley N° 22.509 (1981). Ratificado el el 18 de marzo 1982.
6) Convención internacional contra la toma de rehenes («Convención sobre los rehenes»), Asamblea General de la ONU), Nueva York ,1979   Entrada en vigor: 3 de junio de 1983	Aprobada por Ley N° 23.956. Adhesión, 18 de agosto de 1991.
7) Convención sobre la protección física de los materiales nucleares («Convención sobre los materiales nucleares»), Viena, 1980 -relativa a la apropiación y utilización ilícitas de materiales nucleares   Entrada en vigor: 8 de febrero de 1987	Aprobada por Ley N° 23.620 (1988). Ratificada el 6 de abril de 1989
8) Enmiendas a la Convención sobre la protección física de los materiales nucleares, Viena, 2005   Aún no entró en vigor	Aprobada por Ley N° 26.640 (2011). Ratificado el 15 de noviembre de 2011.
9) Protocolo para la represión de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional, complementario del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, Montreal, 1988   Entrada en vigor: 6 de agosto de 1989	Aprobado por Ley N° 23.915 (1991). Ratificado el 12 de febrero de 1992.
10) Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, Roma, 1988 -relativo a las actividades terroristas en los buques   Entrada en vigor: 1 de marzo de 1992	Aprobado por Ley N° 24.209 (1993). Ratificada el 17 de agosto de 1993.
11) Protocolo de 2005 del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, Londres   Entrada en vigor: 28 de julio de 2010	Argentina no lo firmó aún.
12) Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, 1988 -relativo a las actividades terroristas realizadas en plataformas fijas frente a las costas   Entrada en vigor: 1 de marzo de 1992	Aprobado por Ley N° 25.771 (2003). Ratificado el 26 de noviembre de 2003.
13) Protocolo de 2005 del Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, Londres   Entrada en vigor: 28 de julio de 2010	Argentina no lo firmó aún.
14) Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección, Montreal, 1991 -dispone la marcación química para facilitar la detección de explosivos plásticos, por ejemplo, para luchar contra el sabotaje aéreo   Entrada en vigor: 21 de junio de 1998	Aprobado por Ley N° 24.722 (1996). Ratificada el 8 de marzo de 1999.
15) Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, Asamblea General de la ONU, Nueva York, 1997   Entrada en vigor: 23 de mayo de 2001	Aprobado por Ley N° 25.762. (2003). Ratificada el 25 de septiembre de 2003.
16) Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, Asamblea General de la ONU, Nueva York,1999   Entrada en vigor: 10 de abril de 2002	Aprobado por Ley N° 26.024 (2005). Ratificada el 22 de agosto de 2005.
17) Convenio Internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear, Nueva York, 2005   Entrada en vigor: 7 de julio de 2007	Aprobado el 27/8/2014 (promulgado por decreto 1605/2014; aprobado por Ley 26976). Ratificado el 8 de abril de 2016
18) Convenio para la represión de actos ilícitos relacionados con la aviación civil internacional, Beijing, 2010 (Nuevo Convenio de Aviación Civil)	En proceso de aprobación parlamentaria
19) Protocolo que modifica el Convenio sobre las infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de las aeronaves, Montreal, 4 de abril de 2014.	Argentina no lo firmó aún.

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[1] Ver, para un repaso de los muchos intentos de definir este concepto por parte de la comunidad internacional, el trabajo de Sofía Danessa, “Críticas a la Ley antiterrorista. Prevención, investigación y sanción de actividades delictivas con finalidad terrorista. Ley 26.734” ED N° 12.953 del 8 de marzo de 2012.

[2] Ver, al respecto, el interesante trabajo ¿Qué Queda del Delito Político en el Derecho Internacional Contemporáneo (Observaciones en los Ámbitos de la Extradición y el Asilo), Margalida Capellá i Roig (2014), en www.reeig.org

[3] Podemos citar como prueba los dos atentados que padeció la golpeada dinastía imperial austríaca, el asesinato de la Emperatriz Elizabeth –la afamada Sisi-, apuñalada en Ginebra el 10 de septiembre de 1898; y por supuesto del archiduque Francisco Fernando, asesinado a disparos en Sarajevo, 28 de junio de 1914. Pero entre 1880 y 1920, los anarquistas había asesinado a un zar ruso, un presidente americano, uno francés, y dos primeros ministros españoles.

[4] Por ejemplo, Tratado de Derecho Penal Internacional de Montevideo de 1940, art. 23

[5] Ver, en este tema, los trabajos contenidos en “Counterinsurgency in Modern Warfare”, Carter Malkasian y Daniel Marston (2008)

[6] Muchas veces confundiendo “inaccesibilidad” con “control territorial”.

[7] En las cuales habitualmente la parte “insurgente” era militarmente derrotada, sin que eso alterase el resultado final del conflicto. Las únicas “guerras de contrainsurgencia” exitosas para las fuerzas oficiales fueron la llamada “Emergencia de Malaya”, 1948-1960 y probablemente el “Levantamiento Mau Mau” en Kenya, 1950, con la llamada “Guerra de Argelia”, 1954-62, en tercer lugar. Ninguno impidió la eventual independencia de los pueblos involucrados, aunque las condiciones fueron probablemente diferentes.

[8] El llamado “ius in bellum”, el conjunto de tratados que tratan de limitar el uso de la fuerza en una contienda bélica convencional por parte de los contendientes. Son cuatro Tratados y tres Protocolos firmados en Ginebra en 1949. El llamado “artículo 3”, común a todos ellos, extiende la cobertura a “conflictos no internacionales”. El Protocolo II es específico de este caso, aplicándose siempre y cuando la parte conformada por “fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados” tenga “la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente Protocolo”.

[9] El término se originó en 1989 cuando William Lind y cuatro oficiales del Ejército y del Cuerpo de Infantería de Marina de los Estados Unidos, titularon un documento: “El rostro cambiante de la guerra: hacia la cuarta generación”.

[10] Como lúcidamente propuso el historiador militar israelí de origen holandés Martin van Creveld, en su “La Transformación de la Guerra” (1991), en plena Primera Guerra del Golfo, probablemente la última gran guerra “convencional” que hemos visto.

[11] Foreign Terrorist Fighters

[12]  Con cerca de 5.000 europeos en sus filas, Daesh ha logrado reclutar eficazmente en esa parte del mundo. Los cinco primeros contingentes europeos son Francia (1.550), Alemania (700), Gran Bretaña (700), Bélgica (440) y Bosnia (340) (Charles Lister, “Returning Foreign Fighters: Criminalization or Reintegration?” Policy Briefing, Brookings Doha Center, agosto de 2015). Cabe preguntarse acerca de las políticas de inmigración y otorgamiento de la ciudadanía europea? Debería eso tener una influencia en nuestra política sobre inmigración y exención de visado?

[13] ‘Foreign fighters’ europeos: realidades y retos, Elyamine Settoul (2016)

[14] Según la definición pública del FBI

[15] ONU, Conferencia de Ginebra para la Prevención del Extremismo Violento, 7-8 de abril de 2016.

[16] Las “cadenas” del narcotráfico, del tráfico de armas, de personas, de antigüedades y de especies protegidas animales y vegetales son sorprendentemente parecidas y de hecho intercambiables, permitiendo que las personas u organizaciones involucradas en una actividad rápidamente se “reconviertan” a cualquiera de las otras, aumentando su peligrosidad.

[17] Hablamos de las posiciones habitualmente mantenidas por el G-77 + China, heredero del Movimiento de No Alineados y en última instancia políticamente inspirado en el llamado “tercermundismo”. Este grupo se mantiene en la lógica de la Guerra Fría, categorías conceptuales de hace treinta o cuarenta años. Curiosamente, son muy populares entre las elites educadas de sus respectivos países.

[18]  UNSG, “Request for the inclusion of an additional item in the agen­da of the twenty-seventh session: Measures to prevent terrorism and other forms of violence which endanger or take innocent human lives or jeopardize fundamental freedoms”, 8 September 1972, UN doc. A/8791. 

[19]  UNGA, “Measures to prevent international terrorism which endangers or takes innocent human lives or jeopardizes fundamental freedoms, and study of the underlying causes of those forms of terrorism and acts of violence which lie in misery, frustration, grievance and despair and which cause some people to sacrifice human lives, including their own, in an attempt to effect radical changes”, 18 December 1972, UN doc. A/RES/3034 (XXVII) (http://www.legal-tools.org/doc/d407af/).

[20] La India es habitualmente un fuerte operador del G-77, y siempre hizo gala de una “no alineación” extrema, no siempre en su beneficio incluso material e inmediato. Sin embargo, en este tema, su posición se aproxima más a la del bloque occidental. Tal vez el temor ante una inestabilidad en la vecina Pakistán, su enemigo natural, lo mueva a sostener posiciones más duras respecto del terrorismo. Asimismo, la “causa palestina”, habitual “caballito de batalla” del G-77, le es ajena.

[21] “Comprehensive Convention on International Terrorism”

[22] UNGA, “Measures to eliminate international terrorism”, 12 Decem­ber 2000, UN doc. A/RES/55/158 (http://www.legal-tools.org/doc/ d7c1f9/).

[23] En su redacción original, el proyecto contenía una definición operacional del terrorismo, señalando actos criminales específicos (muerte, lesiones, destrucción de propiedad) con un fin de terrorismo, es decir, de intimidar a la población u obligar a un gobierno a hacer o no hacer algo.

[24] Así en las propuestas originales hechas por India. Ver Narinder Singh, “The United Nations’ Efforts for Combatting International Terrorism” (2017)

[25] La “Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo” en forma de resolución y el “Plan de Acción” anexo integran el documento A/RES/60/288

[26] OP I (acápite)

[27] OP I.1

[28] OP I.2 y 3

[29] OP I.5, 6 y 7.

[30] OP I.4

[31] OP II.1

[32] OP II.2 y 3

[33] OP II.13. Mucho antes de que los FTFs (Foreign Terrorist Fighters) se convirtieran en un tópico en sí mismo.

[34] Resolución 1267(99) relativa a Al Qaida y al Talibán.

[35] OP II.10

[36] Hoy también un tópico, el de la “infraestructura crítica”.

[37] OPs III.5 a 13.

[38] OP III. 5

[39] OP IV, acápite.

[40] PO IV.1 a 8.

[41] A/70/674

[42] A/70/675

[43] UN doc. A/RES/3034 (XXVII) 18 December 1972 (http://www.legal-tools.org/doc/d407af/).

[44] En 1996, se celebró en Lima la Primera Conferencia Especializada en Terrorismo, seguida por la Segunda Conferencia Especializada en Terrorismo, celebrada en Mar del Plata en 1998. En ambas se firmaron Declaraciones en el sentido de crear un comité especializado sobre terrorismo. En 1999, la Asamblea General respaldó las recomendaciones y decisiones contenidas en el Compromiso de Mar Del Plata y estableció el CICTE mediante la resolución AG/RES.1650 (XXIX-O/99). El primer período ordinario de sesiones del CICTE se realizó en Miami, Florida en Octubre de 1999 y durante el mismo se desarrolló un plan de trabajo.

[45] A propuesta de Estados Unidos.

[46] Es la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”, AG/RES.1840 (XXXII-O/02). Este documento capital fue firmado por 30 Estados Miembros durante la Asamblea General de la OEA en Bridgetown, Barbados, el día 3 de junio de 2002, y entró en vigor en julio de 2003. A fecha de noviembre de 2006, 22 Estados Miembros son Estados Parte de la Convención. La Argentina la aprobó por ley 26.023

[47] En su última reunión, en junio 2018, se concordó en que la región se encontraba relativamente al margen de los grandes conflictos internacionales, aunque ese mismo carácter remoto favorecía las actividades de radicalización y de financiamiento del terrorismo. No se detectaban evidencias comprobables de actividades de ninguna organización terrorista, aunque el aplacamiento de los conflictos en Medio Oriente podía hacer suponer que individuos retornando de los mismos se hicieran presente, al menos en tránsito, en la región.

[48] “La Argentina condena el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones.”  (discurso del Presidente Mauricio Macri ante la 73° AGNU del 25.09.2018) 

[49] “… durante décadas nos hemos convocado aquí para resguardar la paz y la seguridad internacionales. Sin embargo, vivimos en un mundo que no está exento de graves amenazas, como el crimen organizado, la ciber-delincuencia, el terrorismo, que requieren respuestas cooperativas para hacerle frente” (Discurso Presidente Mauricio Macri, ob. cit.)

[50] Argentina no reconoce listados de “terroristas” producidos por países individualmente o asociados pero fuera del consenso básico del CSNU. No tendría, por otra parte, herramientas legales para calificar de “terrorista” a una persona individual u organización sin una sentencia judicial firme.

[51] Argentina es contraria a la firma de “tratados bilaterales para la lucha contra el terrorismo”, prefiriendo moverse en ámbito multilaterales reconocidos. No ha firmado ningún tratado internacional sobre la materia. Esto no impide que se firmen “memoranda de entendimiento” (MoUs, “memorandum of understanding”, en inglés) de cooperación entre los organismos con competencia específica de la Argentina con sus pares de otros países (ministerios de seguridad, agencias de inteligencia, policías, etc.) para el intercambio de buenas prácticas y de información.

[52] Es una plataforma multilateral que se define a sí misma como “apolítica” lanzada en 2011, para el desarrollo de estrategias de largo alcance para combatir el terrorismo y la radicalización violenta. Se manifiesta en foros en donde los miembros, de participación voluntaria y diferentes regiones, se reúnen para intercambiar información y buenas prácticas. Puede verse en el sitio: https://www.thegctf.org/

[53] El trabajo de Sofía Danessa previamente citado ofrece hoy una inestimable oportunidad de ver cuáles eran las expectativas cuando la reforma plasmada en la ley 26.734 recién se introducía (Sofía Danessa, op.cit.)

[54] El problema de la indefinición del tipo legal, que, al abarcar cualquier delito potencialmente excede los previstos en los convenios internacionales, que solamente cubre delitos “graves” (pasibles de causar la muerte o daños físicos serios), o bien dejar fuera algunos delitos presentes en los mismos, notado en el informe de la visita de la CTED, es parcialmente cubierto por el proyecto de Código Penal especifica un poco más el tipo, diciendo “Se considerará delito de terrorismo la comisión de cualquier delito grave contra la vida o la integridad física, la libertad, la integridad sexual, la propiedad el ambiente, la seguridad, la salud o el orden público, el orden económico y financiero, o informático, previsto en este código o en Convenciones Internacionales…” (futuro art. 314).

[55] Siendo probablemente preferible asegurar una condena por el delito específico cometido en un proceso realizado en tiempo útil que embarcarse en la difícil prueba de la “intencionalidad”.

[56]  El informe de la CTED nota que la necesidad de una “intencionalidad” va contra el Artículo 2 (1) de la Convención, que solamente require que se financie un acto que sea “terrorista” en sí mismo, sin la necesidad de demostrar ninguna “intencionalidad” adicional. Por otra parte, al sobreextenderse el delito de terrorismo a actos no cubiertos por las convenciones (ver nota anterior), también se sobreextiende el delito de su financiamiento.

[57] Suponemos que esta terminología fue utilizada a fin de evitar dejar fuera al delito cometido en grado de tentativa.

[58] Es decir, en el extranjero

[59] El futuro art. 318, en cinco incisos, prevé la represión con prisión de cinco a quince años a quien “recolectare o proveyere dinero, cosa, bienes o cualquier clase de activo con la intención, con la consecuencia posible de que se utilicen o con conocimiento de que será utilizado, en todo o en parte, para financiar o para cometer cualquiera de los delitos previstos…”. Asimismo, contiene las usuales salvaguardias de “… independientemente del acaecimiento del delito al que se destinara al financiamiento y, si éste se cometiera, aun si los bienes no fueran utilizados en la comisión”. También castiga las mismas acciones si fueren realizadas con la intención de “desarrollar, adquirir, fabricar, poseer, transportar transferir o emplear armas de destrucción masiva del tipo nuclear, química y/o biológica y sus sistemas vectores”

[60] El Grupo Egmont de Unidades de Inteligencia Financiera es una red informal de 156 unidades (UIF: Unidades de Inteligencia Financieras) de diversos países. Las UIF recogen información sobre actividades financieras sospechosas o no usuales del mercado financiero y otras actividades obligadas a reportar transacciones sospechosas de constituir lavado de dinero o financiamiento del terrorismo. No son agencias del orden, sino que su función es procesar y analizar la información; si se encuentra evidencia de una actividad ilegal, se da intervención a una agencia de la procuraduría.

[61] La FATF es un foro intergubernamental informal cuyos objetivos son la promoción de estándares y la efectiva implementación de medidas legales y operacionales para combater el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y otros delitos relacionados con el sistema financiero. Propone reformas y adecuaciones de las legislaciones nacionales a los estándares internacionales en estas áreas.

[62] Futuro art. 316 in fine: “… el que reclutare, adoctrinare o capacitare a otro para cometer cualquiera de los delitos previstos…”

[63] Futuro art. 316: “… el que, con la finalidad de capacitarse para llevar a cabo cualquiera de los delitos previstos… recibiere adoctrinamiento o adiestramiento de combate, o en técnicas de desarrollo de armas de destrucción masiva del tipo nuclear, química y/o biológica, de elaboración o preparación de sustancias o aparatos explosivos, inflamables, incendiarios o asfixiantes…”

[64] Este principio es particularmente sensitivo en este tema por cuanto se supone que muchos países se negarán por razones políticas a extraditar a acusados de actos de terrorismo. Cuál sería la verdadera voluntad, más allá de una disposición legal, de proceder a su juzgamiento cuando se ha negado su extradición con esa base es cuestionable.

[65] Parte 2 Título I Ley 24.767.

[66] Art. 8° inc. a). O por razones que hacen a persecuciones de distinta índole (art. 8° inc. d)

[67] Art. 9° inc. f)

[68] Art. 9° inc. b) a e), incluyendo el paradigmático “atentado contra la vida del Jefe de Estado o miembros de su familia” en el primero de ellos.

[69] Art. 8 inc. a), b), c) y d); art. 11° inc. a), b) y c).

[70] Art. 12 –incluye el caso especial del Art. 10°, “… razones de soberanía nacional, seguridad u orden públicos otros intereses esenciales para la Argentina…”?

[71] Art. 8° inc. e) y f), art. 11° inc. d) y e); el caso especial del Art. 10°?

[72] A menos que nos atrevamos a utilizar el “aut dedere…” como principio general del derecho de extradición –para evitar llamarlo “aplicación analógica” y llamar sobre nosotros la ira de los penalistas-, basándonos en su expresa –aunque parcial- recepción, y aplicarlo también a estos casos. Si la ley, aprovechando la “doble terminología” mencionada, hubiera agrupado en un artículo las razones de “denegación por inexistencia o no judiciabilidad del supuesto delito” y en otro aquellas de “improcedencia del pedido por falta de algún tipo de garantía” se podría haber declarado expresamente que en este último caso se procedería al juzgamiento en Argentina del requerido. Pero no es objeto de este trabajo proponer reformas a la ley.

[73] Art. 9°, inc. g) “Los delitos respecto de los cuales la República Argentina hubiera asumido una obligación convencional internacional de extraditar o enjuiciar”.

[74] Aquella en la cual todos los miembros están básicamente de acuerdo y no existen intereses básicos encontrados.