CUESTIONES CONFLICTUALES EN LOS TERRITORIOS GIBRALTAREÑOS: MENCIÓN ESPECIAL A LA OPCIÓN DE LA SOBERANÍA COMPARTIDA

Resumen: Gibraltar se ha convertido en los últimos años en uno de los puntos principales en la agenda del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación como consecuencia de los sustanciosos cambios acaecidos en las relaciones entre el Reino Unido y la Unión Europea a causa del Brexit. En este contexto, se presenta fundamental analizar la cualificación jurídica de Gibraltar en su contexto tanto europeo, como en la comunidad internacional, como en su relación con España, en vistas a encauzar de la forma más adecuada el diálogo y la negociación, con el fin último de la reintegración de Gibraltar a España. Con este propósito, la reciente propuesta de cosoberanía gibraltareña entre el Reino Unido y el Reino de España se nos presenta como la propuesta más cualificada dado el contexto actual, y que merece un análisis pormenorizado de sus elementos, sus ventajas y sus inconvenientes. 

 

Abstract: Gibraltar has become in recent years one of the main points on the agenda of the Ministry of foreign Affairs and Cooperation as a result of the substantial changes in relations between the United Kingdom and the European Union due to Brexit. In this context, it is essential to analyze the legal qualification of Gibraltar in its European context, as well as in the international community, as in its relationship with Spain, in order to guide the dialogue and negotiation in the most appropriate manner, in order to achieve the reintegration of Gibraltar into Spain. With this purpose, the recent Gibraltarian joint sovereignty proposal between the United Kingdom and the Kingdom of Spain appears to us as the most qualified proposal given the current context, and that deserves a detailed analysis of its elements, its advantages and its disadvantages. 

 

 

ÍNDICE

 

1. INTRODUCCIÓN
2. GIBRALTAR EN PERSPECTIVA HISTÓRICA: CONTEXTUALIZACIÓN DEL CONFLICTO
   2.1 La pugna entre Felipe de Anjou y el archiduque Carlos
   2.2 Los planes ingleses para la conquista de Gibraltar
3. EL ESTATUTO JURÍDICO INTERNACIONAL DE GIBRALTAR
   3.1 El Tratado de Utrecht de 1713
      3.1.1 El territorio cedido y el concepto de la cesión
      3.1.2 El derecho de adquisición preferente de España sobre el territorio cedido
  3.2 La prescripción adquisitiva como modo de adquirir la soberanía
      3.2.1 El lapso temporal exigido en la prescripción adquisitiva
      3.2.2 Los actos constitutivos de aquiescencia
  3.3 La doctrina de descolonización de las Naciones Unidas; ¿Derecho de autodeterminación del pueblo de Gibraltar?
  3.4 El Estatuto de Gibraltar en el marco de la Unión Europea
     3.4.1 Gibraltar respecto a la Unión Aduanera
     3.4.2 Gibraltar en el Espacio de libertad, seguridad y justicia
4. CONFRONTACIÓN Y NEGOCIACIÓN HISPANO-INGLESA EN EL CONTEXTO DEL CONTENCIOSO GIBRALTAREÑO
  4.1 Los antecedentes más recientes de negociación
     4.1.1 La Declaración de Lisboa de 1980
     4.1.2 La Declaración de Bruselas de 1984 
     4.1.3 La crisis diplomática por las aguas del Peñón de 2013
  4.2 Nuevas propuestas de resolución del conflicto
5. LA OPCIÓN A LA SOBERANÍA COMPARTIDA
  5.1 Antecedentes históricos de soberanía compartida en la relación entre los Estados
  5.2 El referéndum de 2002
  5.3 El Brexit y la opción a la soberanía compartida: ¿Futura solución al conflicto?
     5.3.1 El alcance de la propuesta de cosoberanía
     5.3.2 La viabilidad de la propuesta
     5.3.3 Futuro de la propuesta de cosoberanía
6. CONCLUSIONES
7. BIBLIOGRAFÍA

 

1. INTRODUCCIÓN

 

     El presente trabajo tiene como objetivo realizar un análisis sobre el contencioso gibraltareño desde la óptica jurídica, en relación a su Estatuto Jurídico Internacional, la idiosincrasia propia del conflicto y las propuestas negociadoras para su resolución, con la especial mención de la propuesta de cosoberanía, que fruto del panorama actual singularizado por el proceso de Brexit, aporta un aspecto renovado lleno de posibilidades al hasta ahora estancado proceso negociador.

     La intención es realizar un estudio en profundidad del Estatuto Jurídico Internacional del Peñón para esclarecer las posibilidades de solución y entender las posturas defendidas por cada una de las partes en la controversia. Para ello, el presente trabajo se centra en la regulación de la cesión establecida en el Artículo X del Tratado de Utrecht de 1713, piedra angular y primigenia del estatuto gibraltareño, y en el cual se detalla el régimen de la cesión, el objeto de la cesión, así como las cláusulas que deban regir la convivencia entre Gibraltar y España, régimen del cual se deriva gran parte de la controversia y que con la salida del Reino Unido de la Unión Europea recupera parcialmente su vigencia. No obstante, en el citado artículo se regulan no solo el régimen de vecindad, sino también el régimen de retrocesión de la colonia al territorio de España, un régimen marcado por la política descolonizadora y por el Derecho de la descolonización que la ONU ha desarrollado a través de sus Resoluciones. Analizaremos igualmente la incidencia del Derecho de la Unión Europea en el Peñón, su especial régimen comunitario y la afectación del mismo en el paso de los numerosos trabajadores del Campo de Gibraltar que a diario cruzan la Verja.

     Este trabajo se encuentra estructurado en cuatro partes, divididas de manera que permitan otorgar una visión amplia y objetiva del marco jurídico regulador que nos ocupa y de la opción de cosoberanía como eventual solución al conflicto.

     En primer lugar, estudiaremos una serie de cuestiones previas en relación a los antecedentes del conflicto, con el fin de conocer de dónde emana y presentar a los actores principales, así como introducir el estatuto regulador de Gibraltar fruto de un Tratado de Paz.

     En segundo lugar, puesto que nuestro trabajo trata de ahondar en las cuestiones conflictuales de los territorios gibraltareños, será necesario desgranar el Estatuto Jurídico Internacional de Gibraltar, analizando para ello el mismo desde la perspectiva del Tratado de Utrecht, en relación al territorio cedido, el concepto de la cesión y las cláusulas que la misma incorpora; desde la perspectiva de la prescripción adquisitiva, título en el que se basa Reino Unido para defender su soberanía sobre el istmo y que comporta no pocos problemas; desde la perspectiva de la doctrina descolonizadora de la ONU, en relación a la conceptualización de Gibraltar como un territorio pendiente de descolonización; y por último, desde el enfoque que aporta el Derecho de la Unión Europea, en cuanto que Gibraltar cuenta con un régimen especial dentro de la Unión que ofrece importantes cuestiones tras el Brexit.

     En tercer lugar, pasamos ya, una vez analizado el Estatuto Jurídico de Gibraltar, a tratar de acercarnos de lleno a la praxis negociadora mantenida por ambos contendientes a lo largo de las últimas décadas, deteniéndonos en las más importantes y que más precedentes han marcado, con mención del contencioso por las aguas adyacentes al Peñón y acabando con posibles propuestas de resolución del conflicto adaptadas a la situación actual.

     En cuarto y último lugar, trataremos con especial dedicación la propuesta de soberanía compartida, una opción que con el panorama del Brexit cobra una especial y relevante importancia debido a la situación de vulnerabilidad en que queda Gibraltar tras la salida del Reino Unido de la Unión Europea. Para ello nos referiremos a otros antecedentes históricos de cosoberanía, haremos un aproximamiento a anteriores propuestas ofrecidas por España y por último analizaremos de lleno la posibilidad de cosoberanía en la situación actual, así el futuro que la misma podría depararnos.

     Para finalizar, expondremos una serie de conclusiones a las que la realización de este trabajo y el estudio de las diferentes fuentes bibliográficas nos han llevado, con mención de las más importantes cuestiones del mismo.

2. GIBRALTAR EN PERSPECTIVA HISTÓRICA: CONTEXTUALIZACIÓN DEL CONFLICTO

 

Durante siglos, este territorio costero y fronterizo, en el que los árabes que desembarcaron en sus costas llamaron Gibraltar[1], ha sido y es la llave para la navegación en el Mediterráneo por su privilegiada posición estratégica en la entrada y salida de embarcaciones del Mediterráneo[2]. Es por ello el tremendo interés que muchas potencias del momento, en la antigüedad y en la modernidad, han mostrado hacia el viejo peñón, y lo que ha llevado a los sucesivos cambios de bandera a lo largo de la historia hasta el izado de la Union Jack. El hecho histórico detonante de la controversia que arrastraría 300 años de disputa territorial entre el Reino de España y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte fue la cuestión de la sucesión al trono de España.

2.1 La pugna entre Felipe de Anjou y el archiduque Carlos

 

Era el año 1615 cuando Felipe IV se casó con Isabel de Borbón, con quien tuvo, además de otros hijos malogrados, al que sería heredero del trono, Carlos II (1661), conocido como El Hechizado. Tal y como puntualiza DE LA CIERVA, “Las potencias dominantes en Europa, sobre todo Francia y Austria, vigiladas muy atentamente por Gran Bretaña –afanada en el dominio de los mares para la construcción de su primer imperio–pretendían repartirse a fines del siglo XVII, en vista de la impotencia de España y su Rey, el Imperio español. Para ello necesitaban controlar la sucesión de Carlos II, que cada vez con mayor seguridad parecía incapaz de prolongar la rama española de su dinastía austríaca[3]”.

Cabe destacar en todo este contexto el estado en el que se encontraba el heredero de los Austrias, fruto de años de relaciones de consanguinidad; así, como señala GARCIA MERINO, “Carlos II fue un ser débil y enfermizo, poco dotado física y mentalmente. Casado en dos ocasiones, con María Luisa de Orleans (1679) y Mariana de Neoburgo (1689), no logró tener hijos. Las frecuentes enfermedades del rey y la falta de sucesión alimentaron durante su reinado las negociaciones entre los príncipes europeos para el reparto de los territorios de la Monarquía. Carlos II fue el último Rey de la dinastía Habsburgo en España y con su muerte el 1 de Noviembre de 1700 se abre el problema sucesorio a la corona de España[4]”.

La idea permanente de mantener la unidad de la herencia de sus predecesores logró, a pesar de las fuertes presiones, motivar la decisión que tomó el Rey Carlos II de nombrar al príncipe Felipe de Anjou como sucesor al trono, decisión que se materializó en su último testamento de 3 de octubre de 1700. El futuro Felipe V fue elegido para esta tarea con dos condiciones: no reunir nunca las coronas de España y Francia en una misma persona y no enajenar parte alguna de los territorios españoles, algo que a la postre se vería contradicho en la cesión del peñón de Gibraltar. Así, de nuevo como menciona GARCIA MERINO, “De esta manera se entroniza la casa de Borbón en la Corona de España. Cuando murió Carlos II las potencias europeas, salvo el emperador Leopoldo, reconocieron a Felipe V como rey de España. Sin embargo, la actitud de Luis XIV[5], ocupando algunas plazas de los Países Bajos españoles y haciéndose confiar su gobierno por el nuevo rey, contribuyó a formar la opinión de que España pasaría a formar, de hecho, un potente bloque con Francia, dirigido por el monarca francés, que rompería el equilibrio europeo. Este temor empujó a las potencias marítimas, Inglaterra y Holanda, opuestas a la hegemonía borbónica a apoyar las pretensiones del archiduque de Austria formando la Gran Alianza (La Haya, 1701)[6], que el 15 de mayo de 1702 declaró la guerra a los Borbones[7]”.

Marcado por todos los actos antes mencionados del Rey Sol, señala ANGUITA OLMEDO que “El emperador Leopoldo, el más agraviado por el testamento de Carlos II, ante el temor de que este alarde significara el comienzo de la superioridad borbónica en Europa, enredó en las Cortes de Inglaterra y Holanda con el fin de formar una alianza[8] que contrarrestara el poderío de los Borbones. Para convencer a Inglaterra y Holanda no tuvo más que recordarles que la unión de las posesiones españolas y francesas en América aseguraba el dominio y el comercio de ese continente a la dinastía de los Borbones, con lo que se garantizaba la supremacía comercial de éstos frente a Holanda e Inglaterra[9]”.

Mientras el rey español se dirigía hacia Barcelona para recibir a su esposa, en cuyo camino juró los Fueros aragoneses en la basílica del Pilar de Zaragoza[10], el 7 de septiembre de 1701, Austria, Inglaterra, Holanda, el reino de Dinamarca y el elector Federico de Brandeburgo firmaban en La Haya la Gran Alianza[11]. Federico, antes de la firma, se hizo reconocer, por el emperador Leopoldo, rey de Prusia[12]. Estos Estados “convenían auxiliar al Emperador en las reclamaciones de sus deseos, por ser necesaria su satisfacción[13]”, además de “asegurar la paz de Europa y garantir a cada estado contra los ataques de Francia[14]”.

No obstante, fue la incorporación en el verano de 1703 del reino de Portugal a la Alianza antiborbónica, por mediación del Tratado de Methuen, la que presagió una gran amenaza para la definitiva victoria de Felipe V. De nuevo, como puntualiza DE LA CIERVA, “la decisión de Portugal tendrá una gravísima consecuencia inmediata: los aliados deciden tomar el reino vecino como base de operaciones para llevar la guerra europea al corazón de España, donde están seguros de provocar a su favor una guerra civil. La primera consecuencia de la entrada de Portugal en la alianza fue la decisión del emperador Leopoldo que proclamó ya formalmente a su hijo el archiduque Carlos como Rey Carlos III de España. Esta designación aceleró el trasvase de nobles y eclesiásticos españoles a la causa austracista que gracias al presunto Carlos III se convertía también en una causa española[15]”.

Sin embargo, fue un hecho el que desencadenó el cambio en la política exterior de Inglaterra y su declaración de guerra a Francia[16]. La política exterior de un Estado, tal como señala CALDUCH, “se articula por una combinación de decisiones y actuaciones de los órganos estatales, de modo principal por parte del Gobierno (…)”[17]. Así pues, un cambio de Gobierno puede conducir a un cambio de actitud y de estrategias para conseguir los objetivos de política exterior. Esto fue lo que ocurrió en Inglaterra. Como ya señala ANGUITA OLMEDO en su obra, “durante el reinado de Guillermo de Orange, los torys[18] dominaban la vida política. Contrarios a la guerra, lograron convencer al rey para que se mantuviera alejado de los problemas del continente. Sin embargo, tras su muerte, un cambio de Gobierno dio el poder a los whigs[19] que veían en la confrontación el único camino para el enriquecimiento de Inglaterra[20]”.

Y como continúa contando ANGUITA OLMEDO, “la solución para combatir los deseos hegemónicos de Francia y establecer el equilibrio europeo, tan deseados por los whigs, la encontró Inglaterra en la última provocación del monarca francés. Al morir Guillermo III de Orange, en marzo de 1702, Francia no reconoció a Ana I como legítima sucesora y proclamó a su hermano, Jacobo III Estuardo, de la rama católica de la familia. Sin mediar declaración de guerra, comenzaron las hostilidades. La reina Ana I ordenó que una escuadra combinada anglo-holandesa se dirigiera a Cádiz, centro neurálgico del emporio comercial español, con el fin de apoderarse de la ciudad y de los galeones que debían llegar de América. El Gobierno de Madrid, prevenido con antelación, ordenó a los barcos cargados de oro y plata de las Indias dirigirse a Vigo, poniéndolos, por el momento, a salvo de la escuadra combinada del Almirante George Rooke. Aunque Cádiz fue saqueada, la resistencia de la escasa guarnición que allí había y el mal tiempo hizo imposible la toma de la ciudad. Puesto que el objetivo principal era capturar el oro y la plata, el Almirante inglés puso rumbo a Vigo[21]. Una vez allí, desembarcó las tropas del duque de Ormond. El 23 de septiembre se produjo el combate entre las flotas aliadas y las franco-españolas[22] que vieron como 13 de sus barcos eran capturados, otros hundidos y los que quedaban fueron echados a pique por la propia tripulación española para evitar que cayeran en manos enemigas[23]”.

2.2 Los planes ingleses para la conquista de Gibraltar

 

Lo único que interesaba y perseguía Inglaterra no era interceder en la elección de uno u otro pretendiente al trono, sino frenar la creciente hegemonía europea de Francia, que iba a incrementarse si la corona de España era acaparada por uno de los Borbones. Si Inglaterra se opone a Felipe V y presta su ayuda militar al pretendiente austríaco, es sólo y en tanto que aspire a mantener el equilibrio europeo[24].

De importancia decisiva fueron los planes previos a las acciones de guerra contra las defensas del peñón, que como resalta OLMEDO, “el 17 de julio de 1704, a bordo del Royal Catherine, se celebró un Consejo de guerra frente a las costas de Tetuán al que asistieron cinco almirantes ingleses y dos holandeses. En este Consejo se estudiaron otras posibilidades de ataque como Sanlúcar de Barrameda, Mahón o, incluso, Gibraltar. Al finalizar la reunión resolvieron lo siguiente[25]”: “Puesto que llegamos a la conclusión de que el ataque contra Cádiz es impracticable con alguna perspectiva o esperanza de éxito sin un ejército que coopere con la flota, desembarcaremos a nuestras fuerzas de desembarco, inglesas y holandesas, bajo el mando del príncipe de Hesse, en la bahía de Gibraltar, para las comunicaciones de dicha ciudad con el resto del territorio y, al mismo tiempo que bombardeamos y cañoneamos la plaza desde nuestras naves, nos esforzaremos por ese medio para reducirla a la obediencia del rey de España.”

En un intento de evitar entrar en batalla, como menciona GARCIA MERINO, “las fuerzas enemigas instaron a la rendición, haciendo llegar a los defensores la carta del Archiduque de Austria, que era autoritativa de Carlos III de España, fechada en Lisboa el 5 de mayo de 1704. En esa carta se promete a cuantos quieran quedarse en la ciudad los mismos privilegios que tenían en tiempo de Carlos II, permaneciendo intactos la religión y los tribunales. La guarnición de Gibraltar contestó que obedecía a Felipe V[26]”. De nuevo se envió otra carta, fechada del 1 de agosto y redactada en el mismo campamento y en la cual, de acuerdo con LOPEZ DE AYALA, “el mismo Príncipe de Hesse-Darmstadt manifestaba su deseo de que la ciudad ejecutara la voluntad del legítimo rey de España, evitando el asedio y asalto de Gibraltar[27]”. El cabildo en pleno, junto a los mandos militares gibraltareños, respondía ese mismo día mediante carta al campamento, manifestando su total reconocimiento de Felipe V como rey de España y la disposición a sacrificar sus vidas en la defensa de Gibraltar y sus habitantes[28].

Tras estas manifestaciones desde el peñón, cuenta el inglés CUST que “la respuesta desde tierra llegaría el viernes 2 de agosto, cuando una segunda carta del Príncipe de Hesse-Darmstadt llegaba a la ciudad pidiendo la rendición inmediata de la plaza en media hora, tras la cual comenzarían los bombardeos. La rendición no se produjo y, viendo el almirante Rooke que en la ciudad se comenzaban a preparar las defensas, mandó a los vicealmirantes Byng y Vander Dussen situar sus navíos en una línea frente a la ciudad con el objetivo de dificultar las obras de defensa. El viento sin embargo era demasiado fuerte y la formación no puede llevarse a cabo[29]”. De nuevo, como señala LOPEZ DE AYALA, “ese mismo día había salido desde la ciudad una carta dirigida al marqués de Villadarias, Capitán General de Andalucía, informando de la situación de la ciudad, la magnitud del ejército sitiador, guarnición de Gibraltar y solicitándose ayuda militar ante la imposibilidad de defender la plaza[30]”.

Tal y como lo detalla GARCIA MERINO, los atacantes estaban constituidos por “una flota combinada anglo-holandesa de 45 navíos de línea británicos y 10 holandeses al mando del almirante inglés Sir George Rooke fue enviada al Mediterráneo para sublevar a las poblaciones costeras en favor del pretendiente el archiduque Carlos, fracasando en sus intentos de Barcelona y Cádiz. Para resarcirse de estos fracasos, tal como señala DE LA CIERVA, “decidieron atacar la plaza, desembarcando una importante fuerza de asalto junto a la plaza de Gibraltar, defendida por don Diego de Salinas con una limitada guarnición de ochenta soldados y cuatrocientos setenta milicianos que sucumben ante la abrumadora superioridad enemiga, habiendo causado a las fuerzas asaltantes 350 muertos. El día 4 de agosto de 1704 se negoció la capitulación, y la plaza fue ocupada en nombre de Carlos III, Rey de España.”[31] El puerto de Gibraltar también es atacado, asaltando previamente las poblaciones de Rota y Puerto de Santa Maria, (ambas en la provincia de Cádiz), sosteniendo un combate indeciso con la escuadra francesa del Conde de Tolosa en Velez-Malaga, por lo que el l1 de agosto de 1704, se presentó ante la plaza de Gibraltar junto con una fuerza de desembarco de 10.000 hombres entre ingleses y holandeses bajo el mando del Príncipe George of Hesse-Darmstadt[32]”.

Tras firmar la capitulación el cabildo de Gibraltar, como cuenta LOPEZ DE AYALA, “la ciudad fue entregada finalmente por el gobernador al Príncipe de Hesse-Darmstadt al ser aceptados por las dos partes los seis puntos principales de la capitulación de Gibraltar: que los oficiales y soldados podrían salir con sus armas, los soldados con lo que pudieran cargar en sus hombros y los caballeros con sus caballos, que se podrían sacar de la ciudad tres cañones con 12 cargas de pólvora y balas, que los gibraltareños podrían cargar con pan, carne y vino para 7 días de marcha, que se podría así mismo cargar con la ropa y los cofres de oficiales y cabildo y lo que quedara en la ciudad podría ser enviado más tarde, que a todo aquel que permaneciera en la ciudad se le respetarían todos los privilegios que tuvieran así como los tribunales de la ciudad y derechos religiosos y por último que los mandos militares de Gibraltar debían señalar la posición de todos los almacenes de pólvora, munición y armas de la ciudad. Quedaban excluidos de esta capitulación todos los ciudadanos franceses que quedarían como prisioneros de guerra siendo sus bienes confiscados[33]”.

Resulta destacable el hecho histórico que cuenta GARCIA MERINO, según el cual, “después, el Almirante Rooke tomó la bandera inglesa, arrancó de cuajo la que antes había izado el Príncipe George of Hesse-Darmstadt y colocó la suya[34], haciéndola tremolar tres veces y tomando posesión de la ciudad en nombre de la Reina Ana de Inglaterra. Los ingleses se apropiaron de la Plaza no obstante lo pactado en el Convenio de Lisboa de 1703[35] que prohibía a las potencias extranjeras aliadas de la Casa de Austria en la Guerra de Sucesión posesionarse para sí de ningún puerto o territorio español, sino únicamente en nombre del Archiduque Carlos[36]”.

Al día siguiente a la firma de la capitulación, el cabildo de Gibraltar redactó y mandó una carta al rey de España en la que se exponían las condiciones en las que se había desarrollado el sitio, las escasas defensas con las que contaban para defender la ciudad y el sacrificio de los gibraltareños al exponerse a una fuerza militar muy superior[37]. Tal y como señala CRESPO, “de los aproximadamente 5000 habitantes de Gibraltar permanecieron en ella no más de 70 personas, muchas de ellas enfermas[38]”.

PÉREZ GIRON hace una crónica sobre lo que después sucedió con el exiliado pueblo gibraltareño, señalando que “el sitio se levantó el 23 de abril de 1705 dando paso a un lento bloqueo. El pueblo gibraltareño exiliado en el campo cercano a la plaza, comenzó a plantearse la constitución de un lugar estable donde habitar. Las tierras que ocupaban accidentalmente no les eran ajenas del todo, pues diversas familias contaban con propiedades en ellas[39]”. Así, “la futura población en el exilio se iba conformando frente a la plaza perdida y trataba de normalizar su vida. El 21 de mayo de 1706 se recibieron despachos del Consejo de Castilla, ordenando al regidor decano, Rodrigo Muñoz Gallego, que juntase cabildo, para proceder a la organización de los refugiados y la puesta en marcha del Nuevo Gibraltar[40]”.

Como corolario de estos antecedentes, menciona DE LA CIERVA que “Felipe V advirtió inmediatamente la gravedad de tal pérdida e intentó recuperar la plaza con el cuerpo de ejército del marqués de Villadarias trasladado desde Extremadura y apoyado por una escuadra francesa. Vuelve a intentarlo Felipe V en 1705 pero no lo consigue por las nuevas fortificaciones inglesas y la presencia de una flota británica de socorro[41]”.

La guerra continuó, con distintas alternativas, durante los años 1706 a 1709. La primera iniciativa para intentar llegar a un acuerdo que pusiera fin a la Guerra de Sucesión Española tuvo lugar a principios de 1709 y partió de Luis XIV. El Archiduque había conseguido dominar una parte considerable de la Península, teniendo situada su corte en Barcelona. Sin embargo, la muerte del emperador José I de Austria, acaecida en 1711, cambió por completo el panorama, pues el Archiduque fue llamado a sucederle, abandonando la pretensión al trono de España.[42] Este hecho, según ALBAREDA, proporcionó “el pretexto perfecto a los británicos a la hora de argumentar el cambio de rumbo emprendido: había que evitar la constitución de una monarquía universal, ahora de los Habsburgo[43]”. Al tiempo, se mantenían las negociaciones secretas con los franceses.

El 22 de abril de 1711, sólo cuatro días después de la muerte del emperador José I, el rey Luis XIV enviaba a Londres a un agente con un documento en el que aceptaban las principales exigencias británicas. El resultado de la negociación se tradujo en tres documentos que prefiguraban los acuerdos posteriores de Utrecht y concretaban los beneficios obtenidos por el Reino Unido. La retirada de facto de Gran Bretaña de la guerra se confirmó el 21 de agosto de 1712, cuando se declaró el armisticio entre británicos y franceses[44].

3. EL ESTATUTO JURÍDICO INTERNACIONAL DE GIBRALTAR

 

       Son las notas de soberanía, independencia e igualdad las que expresan el estatuto jurídico internacional de los Estados[45]. El concepto de soberanía es el reflejo de la “independencia o ausencia de dependencia en el ejercicio de las competencias estatales[46]”, independencia que debe llevarse hasta sus últimos extremos por la plenitud que lo caracteriza, por tratarse de una cualidad solo limitable y disponible por el propio Estado que la ostenta[47]. La plenitud soberana significa el ejercicio por el Estado de forma exclusiva de las funciones legislativas, administrativas y judiciales propias, con la contrapartida del deber de protección dentro del territorio los derechos de otros Estados[48][49].

       En el caso que nos ocupa, para calificar dicha cualidad en el territorio de Gibraltar, será necesario acudir a los medios o instrumentos por los cuales fue transmitida dicha soberanía o, en su defecto, una versión limitada de la misma, así como valorar sus efectos, y en su caso la delimitación territorial del espacio cedido, que plantean, como afirma RODRIGUEZ CARRIÓN, “arduas cuestiones en cuanto a la extensión del territorio, especialmente por las extensiones progresivas del territorio británico merced, posiblemente, a prescripción adquisitiva[50]”. Así mismo, para determinar el Estatuto Jurídico Internacional de Gibraltar será imprescindible presentar su incardinación en la doctrina descolonizadora de Naciones Unidas, así como su régimen europeo, que determina esencialmente su relación con España.

3.1 El Tratado de Utrecht de 1713

 

       El Tratado de Utrecht, formado por un conjunto de varios tratados, reguló –y en cierta medida aún regula– de forma bilateral las relaciones entre las potencias beligerantes de la Guerra de Sucesión, aunque no todos fueron firmados en las mismas fechas. Los primeros que se firmaron fueron los de Francia con todas y cada una de las potencias aliadas. Con posterioridad, y solucionadas las dificultades, España firmaba su Tratado de Utrecht con Gran Bretaña. Los tratados España-Portugal, España-Holanda y España-Austria aún tardarían algunos meses o incluso años en conseguirse[51].

De entre este conjunto de tratados, sería el Tratado de paz y amistad entre España y Gran Bretaña, firmado en Utrecht el 13 de julio de 1713, el que fijaría el estatuto jurídico internacional de Gibraltar, constituido esencialmente por su Artículo X, que estipula lo siguiente:

“El Rey Católico, por sí y por sus herederos y sucesores cede por este Tratado a la Corona de la Gran Bretaña la plena y entera propiedad de la ciudad y castillo de Gibraltar, juntamente con su puerto, defensas y fortalezas que le pertenecen, dando la dicha propiedad absolutamente para que la tenga y goce con entero derecho y para siempre, sin acepción ni impedimento alguno.

Pero, para evitar cualesquiera abusos y fraudes en la introducción de las mercaderías, quiere el Rey Católico, y supone que así se ha de entender, que la dicha propiedad se cede a la Gran Bretaña sin jurisdicción alguna territorial y sin comunicación alguna abierta con el país circunvecino por parte de tierra. Y como la comunicación por mar con la costa de España no puede estar abierta y segura en todos los tiempos, y de aquí puede resultar que los soldados de la guarnición de Gibraltar y los vecinos de aquella ciudad se vean reducidos a grandes angustias, siendo la mente del Rey Católico sólo impedir como queda dicho más arriba, la introducción fraudulenta de mercaderías por la vía de tierra se ha acordado que en estos casos se pueda comprar a dinero de contado en tierra de España circunvecina la provisión y demás cosas necesarias para el uso de las tropas del presidio, de los vecinos y de las naves surtas en el puerto.

Pero si se aprehendieran algunas mercaderías introducidas por Gibraltar, ya para permuta de víveres o ya para otro fin, se adjudicarán al fisco y presentada queja de esta contravención del presente Tratado serán castigados severamente los culpados.

Y Su Majestad Británica, a instancia del Rey Católico consiente y conviene en que no se permita por motivo alguno que judíos ni moros habiten ni tengan su domicilio en la dicha ciudad de Gibraltar, ni se dé entrada ni acogida a las naves de guerra moras en el puerto de aquella Ciudad, con lo que se puede cortar la comunicación de España a Ceuta o ser infestadas las costas españolas por el corso de los moros, Y como hay tratados de amistad, libertad y frecuencia de comercio entre los ingleses y algunas regiones de la costa de África, ha de entenderse siempre que no se puede negar la entrada en el puerto de Gibraltar a los moros y sus naves que sólo vienen a comerciar.

     Promete también Su Majestad la Reina de Gran Bretaña que a los habitadores de la dicha ciudad de Gibraltar se les concederá el uso libre de la Religión Católica Romana. Si en algún tiempo a la Corona de la Gran Bretaña le pareciere conveniente dar, vender o enajenar de cualquier modo la propiedad de la dicha Ciudad de Gibraltar, se ha convenido y concordado por este Tratado que se dará a la corona de España la primera acción antes que a otros para redimirla[52]”.

     A pesar de tener más de trescientos años, el artículo X se mantiene parcialmente en vigor, ya que, de los seis párrafos de la versión oficial española del artículo, solo se siguen aplicando los epígrafes primero y último, pero no los demás, que, o bien no son aplicables por suspensión o no aplicación, en el caso del párrafo segundo[53], o bien no están en vigor, como el párrafo cuarto, por estar derogados automáticamente con la adopción de la Carta de la ONU[54]. Por tanto, se deduce que es solo parcialmente válido, con dos párrafos en vigor[55].

     No obstante, la eventual salida del Reino Unido de la Unión Europea daría paso a un incierto futuro en cuanto a la nueva regulación de las fronteras aduaneras y el espacio de libre comercio y circulación de mercancías, con especial incidencia en cuanto a la aplicabilidad del párrafo segundo del artículo X[56].

     Una vez delimitados los párrafos del artículo X objeto de este estudio, se deducen del mismo dos condiciones que enmarcan la cesión[57]:

• Se define el territorio cedido como la ciudad y castillo de Gibraltar, juntamente con su puerto, defensas y fortalezas que le pertenecen, sin plazo de tiempo, pero “sin jurisdicción alguna territorial” (párrafo primero).
• España tiene un derecho de tanteo y retracto sobre la ciudad de Gibraltar, es decir, recuperar su soberanía, en caso de que Gran Bretaña quiera “dar, vender o enajenar de cualquier modo” su propiedad (párrafo sexto).

3.1.1 El territorio cedido y el concepto de la cesión

 

     En primer lugar, no hay acuerdo sobre los espacios cedidos en el Tratado de Utrecht. La única alusión que a las localizaciones cedidas hace el párrafo primero es a “la ciudad y castillo de Gibraltar, juntamente con su puerto, defensas y fortalezas que le pertenecen”, pero el territorio de Gibraltar abarca en la actualidad otros espacios, istmo principalmente, la montaña de Gibraltar, las ampliaciones y rellenos, las aguas, y especialmente el espacio que ocupa el aeropuerto, bajo actual jurisdicción británica, que no se mencionaron en el artículo X del Tratado de Utrecht[58].

     En segundo lugar, el artículo X contiene algunas estipulaciones y expresiones referentes a la cesión que han dado lugar a debate durante largo tiempo por sus mutaciones y cambios de significado a lo largo de la historia, particularmente sobre la diferencia entre propiedad y soberanía del territorio cedido, debate hoy superado al admitirse en el mundo académico que la cesión supone para el cesionario un título completo de soberanía sobre el territorio[59], si bien hay algún autor que aún estipula la diferencia entre los términos de cesión de la propiedad o la soberanía[60].

     Al respecto, y tal y como manifiesta H.S. LEVIE, la ubicación de la estipulación “la dicha propiedad se cede a la Gran Bretaña sin jurisdicción alguna territorial”, no se encuentra en el primer párrafo, el cual contiene el título de adquisición de Gibraltar, sino en el segundo, cuyo objeto material son las limitaciones de la extensión territorial de la cesión[61].

     No se trataría, por tanto, de una limitación del título a través del cual se transmite el territorio, sino más bien del modo de cesión territorial, siendo el título, en todo caso, la soberanía territorial[62]. Al respecto, es pertinente la afirmación de JENNINGS al manifestar que “la cesión es la transferencia de la soberanía territorial por un estado a otro estado. Esto significa la renuncia de un estado en favor de otro de los derechos y el título que el primero puede tener sobre el territorio en cuestión. Esto es efectuado mediante un tratado de cesión que exprese el acuerdo a la transferencia[63]”.

     Para concluir en este asunto, resulta imprescindible mencionar la doctrina de la Corte Internacional de Justicia en su sentencia de 12 de abril de 1960 sobre el Derecho de Paso de Portugal sobre el territorio Indio, en la cual pone de manifiesto que la intención de transferir soberanía no implica la necesaria utilización de este término, añadiendo ejemplificativamente  otros como “cesión a perpetuidad”[64]. Así pues, se concluye que en el primer párrafo del artículo X del Tratado de Utrecht se lleva a cabo la cesión de soberanía sobre Gibraltar al Reino Unido, disponiéndose en los párrafos posteriores las condiciones de la cesión[65].

     Respecto del ámbito de aplicación territorial de la cesión, a pesar de la exactitud en la nominación de las zonas cedidas por España, las palabras empleadas no fueron lo suficientemente precisas, dando la oportunidad a Gran Bretaña de abarcar mayor espacio territorial, como la mencionada pista de aterrizaje que, empezada en 1935 y aprovechando la Guerra Civil, fue paulatinamente convirtiéndose en una base aérea[66], y, posteriormente, mayor espacio marítimo[67].

     En este punto conviene diferenciar dos situaciones, delimitación y demarcación del territorio. En cuanto a la primera, el artículo X del Tratado de Utrecht no contiene una delimitación, ya que el Tratado no expresó con claridad la frontera de la ciudad cedida, dejó sin precisar una clara línea fronteriza entre España y Reino Unido al momento de la cesión de la ciudad y el castillo de Gibraltar.[68] Y en cuanto a la segunda, la demarcación, la misma implica el establecimiento conjunto sobre el terreno de la línea fronteriza previamente delimitada. En el caso de Gibraltar, el territorio cedido no sólo no está señalado en los Tratados, sino que tampoco posee fronteras internacionales demarcadas de común acuerdo por los Estados[69].

     A la luz de la negociación del Tratado de Utrecht[70], se deduce que la intención de España al firmar el Tratado en 1713 era ceder la Ciudad y Castillo junto con ciertas construcciones de defensa y el puerto. Pero no cedió ningún territorio exterior a las murallas; no cedió la totalidad del frontal oeste o de poniente de la montaña, ni la montaña misma, por lo que “Gibraltar” no es sinónimo de “Peñón de Gibraltar”, como se deduce a todas luces del Tratado. Tampoco cedió la cara este de la montaña, ni el istmo[71].

     En este orden de ideas, es conocida la expansión británica en el istmo, que, como cuenta DEL VALLE GÁLVEZ, “la línea de aduana y control se fue desplazando desde el pie de las murallas de Gibraltar en el siglo XVIII hasta, ya en el istmo y a 800 metros de las murallas, siendo la línea de centinelas en 1908-1909 sustituida por una Verja. De forma que, en ausencia de límite o frontera en el Tratado de Utrecht, la Verja en el istmo es utilizada funcionalmente para estos fines, de manera que para Reino Unido es una frontera internacional, pero para España sólo un paso fronterizo[72]”.

     En referencia a la Verja de Gibraltar, es la denominación que se da comúnmente tanto a la línea divisoria como al paso fronterizo existente al norte de la ciudad, cuyo estatuto, como hemos dicho, se encuentra profundamente vinculado al de la controversia que España y Reino Unido mantienen sobre su calificación[73], y cuya configuración se ha visto afectadas por la pertenencia del Reino Unido y España a la Unión Europea, y especialmente por la integración de España en el “espacio Schengen”[74].

     En este sentido, ha de señalarse que la Verja es una construcción británica erigida en 1908 y en la que España nunca ha contribuido, manifestando así de nuevo su rechazo a considerar dicha línea divisoria como una frontera internacional. No obstante, el particular estatuto del Reino Unido y Gibraltar en el espacio Schengen ha determinado que España deba aplicar en el paso fronterizo de la Verja la normativa general de fronteras terrestres exteriores con terceros Estados[75].

3.1.2 El derecho de adquisición preferente de España sobre el territorio cedido

     El artículo X del Tratado de Utrecht no sólo impone limitaciones en el territorio cedido, sino también en la disposición que el tratado impone al Reino Unido. En este sentido, es necesario comentar el denominado derecho de retracto o derecho de adquisición preferente, conceptuado como el derecho acordado por un Estado a favor de otro de adquirir un territorio determinado en el caso de que el primer Estado, que ostenta la soberanía, decidiera desprenderse de él[76].

     En este sentido, el Gobierno de España ha hecho alusión a esta cláusula repetidas veces a lo largo del siglo XX, y particularmente cuando el Reino Unido negoció junto a Gibraltar dotar al territorio de una Constitución[77] en 1969, lo cual violaría la disposición sobre la preferencia en la enajenación y adquisición del territorio, dándose el auto-gobierno a la propia población autóctona de Gibraltar[78], un cambio de régimen que el Reino Unido quiso dar a Gibraltar con el fin de enajenar su propiedad al pueblo gibraltareño[79], en contra de lo pactado en el Tratado de Utrecht, todo ello ante la presión por la inclusión de Gibraltar en la lista de territorios coloniales realizada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1963, así como por las Resoluciones 2231, de 1966, y 2353, de 1967, de la Asamblea General[80].

     No obstante, y como acertadamente ha señalado IZQUIERDO SANS, el tratamiento de Gibraltar como territorio colonial haría irrealizable la cláusula de retracto, ya que, recordemos, el desarrollo del Derecho Internacional de la descolonización implica la separación entre los estatutos jurídicos territoriales de las colonias y de las potencias administradores que, en consecuencia, no ostentan la soberanía sobre aquéllas, sino únicamente competencias de administración. Por tanto, de esta distinción se deriva la incapacidad de las potencias administradoras de enajenar los territorios coloniales, lo que haría inoponible la cláusula de retracto ante una eventual enajenación del territorio por parte del Reino Unido[81].

     A pesar de lo dispuesto por esta tesis, no debe olvidarse que el fin último de cualquier situación colonial es la descolonización[82], y cuando no procede el ejercicio de la libre determinación –como es el caso de Gibraltar–, es inevitable la transferencia de las competencias del Estado administrador al Estado que jurídicamente tenga derecho a ellas, pues en el pasado ejerció la soberanía sobre el territorio. En conclusión, cuando el Reino Unido da pasos hacia el auto-gobierno de Gibraltar, es el derecho de España a la reintegración del territorio lo que está infringiendo, y no es el derecho de retracto el que podría significar para España la recuperación de Gibraltar[83].

3.2 La prescripción adquisitiva como modo de adquirir la soberanía

 

     La adquisición de un territorio mediante prescripción adquisitiva es uno de los modos derivativos de adquirir la propiedad que se han dado a lo largo del devenir histórico, unas veces de forma más clara[84] y otras de forma mucho más confusa y debatible. Dicho modo de adquisición puede conceptuarse en el Derecho Internacional Público, al igual que la tradicional usucapión del Derecho Romano, como la posesión continuada e ininterrumpida a lo largo de un periodo de tiempo[85]. De esta idea se derivan al menos dos notas características de la prescripción adquisitiva, que deben cumplirse para que sea oponible frente a terceros Estados:

• Posesión continuada a lo largo del tiempo, que no se limita en un mero animus possidendi, sino que ha de manifestarse un ejercicio efectivo de los poderes públicos en dicho territorio[86].
• Ininterrupción en la posesión, que ha de haberse ostentado de forma pública y pacífica, lo que conlleva una aquiescencia tácita del Estado que hasta el momento había ostentado la soberanía del territorio[87].

     Sin embargo, la prescripción en el Derecho Internacional no ha recibido en nuestra disciplina el desarrollo técnico por parte del legislador con el que sí cuenta en los ordenamientos internos, e incluso la jurisprudencia ha evitado pronunciarse sobre ella de forma expresa, por lo que, aunque habiendo sido alegada por las partes, nunca ha sido base de sus decisiones[88]. No obstante, debe admitirse el reconocimiento por la doctrina mayoritaria de su existencia en el Derecho Internacional Público, a pesar de su práctica poco uniforme, sobre la base del artículo 38.1.c) del Estatuto de la CIJ[89][90].

     Además, y aunque no se trate de un requisito, la prescripción adquisitiva es una figura recurrente utilizada por los Estados en los casos en que se adquiere ilegítimamente un territorio y se quiere dar base legal a dicha situación mediante el factor tiempo para salvar el vicio de origen y acomodar la situación de hecho al Derecho Internacional.[91]

     Así se pronunció el Reino Unido para defender su progresiva expansión sobre el istmo. Durante las distintas fases de la misma, y ante las sucesivas protestas por parte del Gobierno español, el Reino Unido decidió alegar que “cualesquiera que sean las limitaciones territoriales de la cesión de Gibraltar dispuestas por España en el Tratado de Utrecht, el Gobierno de su Majestad, confía en que en cualquier caso ha adquirido un título prescriptivo sobre Gibraltar entre el pie norte de la Roca y la actual verja fronteriza[92]”.

     Con ello, el Reino Unido pretendía oponer la adquisición de la soberanía territorial sobre el istmo mediante la prescripción por el ejercicio continuado de funciones estatales sobre el mismo durante un espacio prolongado de tiempo. El Reino Unido no negaba la existencia de soberanía española sobre dicho territorio en un momento anterior a la ocupación británica, pero enfrentaba a ello su efectividad en el ejercicio de los poderes estatales desde comienzos del siglo XVIII en adelante. Ante esta situación, se plantea la cuestión de si el ejercicio efectivo de los poderes públicos es requisito suficiente para la adquisición de soberanía territorial[93].

     Ante este dilema, diversos sectores doctrinales han puesto de manifiesto que la nota distintiva de la prescripción debe ser el comportamiento del Estado amenazado por la misma y no el lapso de tiempo transcurrido durante el cual el nuevo Estado ejerce de forma efectiva sus poderes públicos sobre el territorio.[94] Afirman que los efectos de la prolongada inactividad o silencio del Estado anteriormente soberano debe ser entendido como una aceptación implícita o una aquiescencia a una nueva situación territorial.

     Llegados a este punto, debemos analizar dos circunstancias que necesariamente deberían darse para que Reino Unido pudiese oponer la prescripción adquisitiva: el tiempo necesariamente requerido para el juego de la misma, y los actos que constituyen una interrupción de la prescripción, es decir, que suponen una oposición por parte del Estado anteriormente soberano en dicho territorio[95].

3.2.1 El lapso temporal exigido en la prescripción adquisitiva

 

     En cuanto a la primera cuestión, el tiempo necesario para adquirir la soberanía sobre el territorio ocupado, no existe ninguna norma en Derecho Internacional que lo establezca[96], por lo que la jurisprudencia ha fijado plazos de lo más variados. En nuestro caso, sin perjuicio de los avances iniciales, los últimos actos posesorios del Reino Unido sobre el istmo –la edificación de la Verja– se remontan a 1908.

     En principio, estos datos podrían llevarnos a la conclusión de que se ha cumplido el tiempo exigido, que en los casos más estrictos han exigido un siglo. Sin embargo, como antes hemos señalado, la jurisprudencia nunca ha basado sus decisiones en la prescripción adquisitiva[97], y, por otro lado, el establecimiento del Reino Unido en el istmo ha sido en su mayor parte fruto del abuso británico de la buena fe española, en cuyo contexto no puede admitirse la aquiescencia por parte de España, lo que nos lleva a la consecuencia de la insuficiencia del tiempo preclusivo para hacer válido el título de la prescripción.

     No obstante, con respecto a la segunda cuestión antes mencionada, y como manifiesta IZQUIERDO SANS en relación con el lapso de tiempo necesario para admitir el juego de la prescripción adquisitiva, “la doctrina en los últimos tiempos ha trabajado sobre una fórmula que ha despertado interés: habrá transcurrido el tiempo suficiente cuando se origine o genere un reconocimiento general de la adquisición del título[98]”, lo cual vincula la necesidad de la efectividad de las funciones estatales durante un determinado periodo de tiempo a la segunda exigencia requerida para admitir la prescripción adquisitiva, es decir, la aceptación o aquiescencia del Estado anteriormente soberano en el territorio en cuestión.

     ¿Podría entenderse que la posesión británica sobre el istmo de Gibraltar cumple este requisito? Las opiniones doctrinales son divergentes en lo referido a qué manifestaciones pueden considerarse una interrupción del proceso prescriptivo y con ello una negación de la aquiescencia.

3.2.2 Los actos constitutivos de aquiescencia

 

     En relación a esta cuestión, no debe identificarse la falta de protesta en un momento determinado ante un hecho concreto con el silencio en términos generales. La combinación de ausencia de protesta y silencio generalizado podría entenderse como aquiescencia, pero la ausencia de protesta puede ir también acompañada de una actitud activa contraria al silencio, lo que no permitirá el juego de la aquiescencia en los mismos términos que la protesta continuada[99].

     En la cuestión que nos ocupa, la actitud española ante concretos movimientos del Reino Unido ha sido muy irregular, y abarcan desde la exigencia de explicaciones hasta la protesta propiamente dicha[100]. Entre estas últimas, encontramos Notas de protesta españolas por la ocupación del istmo de fechas como 21 de abril de 1845, de 13 de noviembre de 1863, de 8 de julio de 1881 y de mayo de 1882[101], que ponen de manifiesto la inexistencia de una pasividad en relación con la ocupación británica del istmo, aunque el periodo de mayor actividad se dio en los años cincuenta del siglo pasado cuando CASTIELLA accedió al Ministerio de Asuntos Exteriores.

     Resulta fundamental en este asunto el cómputo del número de notas, la periodicidad, la continuidad y el objeto de las mismas. Al respecto, España ha mantenido de forma permanente una línea de reclamaciones en relación al contencioso gibraltareño, con notables variaciones en cuanto a su intensidad, si bien estas reclamaciones han sido en ocasiones tardías en el tiempo. En este sentido, a pesar de que la lectura de los documentos diplomáticos españoles pone de manifiesto que España no siempre manifestó su discrepancia con las respuestas británicas, sí ha mantenido una actitud positiva contraria al silencio[102].

     Tal y como como hemos mencionado antes, la inexistencia de protestas puntuales ante hechos concretos no puede considerarse como una aquiescencia del Estado anteriormente soberano frente al comportamiento del Estado poseedor, y siendo la aquiescencia un requisito imprescindible para el juego de la prescripción adquisitiva, del comportamiento del Estado español puede deducirse una posición lo bastante sólida como para impugnar el supuesto título adquisitivo del Reino Unido sobre el istmo de Gibraltar, por lo cual estos no pueden demostrar la aquiescencia española[103].

     Como corolario, debe concluirse que no existe sobre el territorio del istmo título jurídico alguno de adquisición territorial por parte británica y que, en consecuencia, tal y como razona IZQUIERDO SANS, se trata de una usurpación ilícita de territorio, que en Derecho Internacional contemporáneo ha de bastar para fundar la retrocesión del territorio usurpado a su legítimo soberano, el Estado español[104].

3.3 La doctrina de descolonización de las Naciones Unidas; ¿Derecho de autodeterminación del pueblo de Gibraltar?

 

     En el momento fundacional de las Naciones Unidas en 1945, 750 millones de personas vivían en territorios no autónomos dependientes de Potencias coloniales que ejercían su administración. Esto motivó que, en la Carta de las Naciones Unidas, en el Capítulo XI (Artículos 73 y 74)[105], se establecieran los principios que deberían guiar los actos tendentes a la descolonización, estableciendo el régimen internacional de administración fiduciaria y creando el Consejo de Administración Fiduciaria para supervisar los territorios conocidos como “territorios fideicometidos”, territorios sujetos a acuerdos por separado con los Estados administradores[106].

     No obstante, la realidad es que el artículo 73 de la Carta no tuvo gran efecto en la política colonial de las grandes potencias hasta que la Asamblea General aprobó la Resolución 1514 (XV)[107] el 14 de diciembre de 1960, conocida coloquialmente como la “Carta Magna de la Descolonización”, que supuso la declaración de ilegalidad de todas las situaciones coloniales por la incompatibilidad del colonialismo con los objetivos y los principios de la Carta[108]. Tan solo un día después se aprobaba la Resolución 1541 (XV), la cual fijó los criterios para identificar a los titulares de la libre determinación, y el 27 de noviembre de 1961 se creaba un Comité especial que debía controlar la aplicación de las Resoluciones, denominado “Comité de los Veinticuatro[109]”, órgano subsidiario de la Asamblea General que fue el encargado de preparar la lista de todos los territorios coloniales, entre los que se incluyó a Gibraltar[110].

     Es en los años 30 del siglo XIX cuando Gibraltar es declarada Crown Colony, estableciendo así la primera piedra de lo que en el siglo XX, como ya hemos mencionado, desembocaría en el estatuto colonial de Gibraltar[111]. Esta calificación se consolida a partir de 1946 cuando el propio Reino Unido catalogó a Gibraltar como territorio colonial y a partir del año siguiente comenzó a transmitir información a las Naciones Unidas sobre Gibraltar, en cumplimiento del artículo 73 e) de la Carta[112]. Esto culminaría, en lo que respecta a su régimen interno, con la promulgación de su Constitución en 1969, que la configuró como una colonia de la Corona británica con un autogobierno interno[113].

     En la práctica general de Naciones Unidas, durante el período de gran descolonización se partió de la concepción de que toda población colonial es un pueblo, y es a esos pueblos a los que se aplica el principio de libre determinación; es decir, se utilizaba un concepto en base territorial. Así, manifiesta OFUATEY-KODJOE que “es claro en la Carta y la práctica de las Naciones Unidas que, los pueblos con capacidad para reclamar el derecho de autodeterminación están basados en la territorialidad (…) en la práctica de descolonización de las Naciones Unidas, la tendencia ha sido considerar como un solo pueblo los habitantes de todo el territorio colonial dentro de los límites establecidos inicialmente por los poderes coloniales, y sin tener en cuenta la heterogeneidad étnica, cultural o religiosa preexistente en la población[114]”.

     Este planteamiento está basado en una premisa necesaria: el reconocimiento del derecho de libre determinación requiere la existencia de un sujeto que lo ostente. Como ha señalado BROWNLIE, “el principio confiere un derecho que permanece amorfo hasta que existe un derecho, y el vínculo entre los dos es la “unidad de autodeterminación”. Esto depende, como en el caso de la estatalidad, de una mezcla de esencia y aceptación por parte de las personas jurídicas existentes. La esencia es la existencia de una población unida por residencia e historia cultural a un área territorial finita. Si la población reclama la autodeterminación y los Estados la reconocen como una unidad de autodeterminación (…) entonces el derecho a la autodeterminación está asegurado hasta esta extensión[115]”.

     Las Naciones Unidas nunca han definido el concepto de “pueblo”, pero esta falta de definición no es obstáculo para que de la práctica puedan concluirse unos rasgos característicos comunes a todas aquellas entidades que han sido reconocidas como pueblos en línea a su determinación. De entre estos rasgos, se toma en consideración a “la población autóctona, esto es, la arraigada en el territorio al producirse el hecho colonial[116]”. Habida cuenta de todo esto, cabría pensar que el caso de Gibraltar sería tratado conforme a los parámetros que se acaban de describir, sin embargo, las Naciones Unidas han optado por adoptar una posición específica y distinta[117].

     Este estatuto supuso un cambio en el enfoque general adoptado por la ONU, haciendo pasar la descolonización por la libre determinación y el ejercicio de este derecho por el pueblo colonial, optando por un enfoque distinto en el que la descolonización se conecta con las negociaciones como modo de resolución de la situación e incluso con el principio de integridad territorial, pese a que el Reino Unido y otros Estados trataran de reconducir el planteamiento hacia el enfoque general[118].

     El respeto a la integridad territorial de la colonia ha sido así conditio sine qua non en el proceso descolonizador. El objetivo subyacente era la búsqueda de certidumbre y el deseo de evitar maniobras separatistas de las potencias administradoras, ventajosas para sus intereses y, a la vez, dañinas para los de la población y para el proceso descolonizador en sí mismo[119]. En este sentido, BLAY ya indicó que, a su juicio, el apartado 6 de la Resolución 1514 (XV)[120] hace referencia al derecho a la reintegración de la colonia al territorio precolonial, interpretación que es confirmada por los trabajos preparatorios del citado apartado[121].

     El principio de libre determinación amparado por la carta en situaciones coloniales quedó como hemos dicho relegado, y esto se manifestó en las negociaciones del proyecto de lo que luego sería la mencionada Resolución 1514 (XV), en la cual el Representante de Uruguay, en septiembre de 1963, presentó una enmienda en el sentido de que “el principio de autodeterminación de los pueblos no puede bajo ningún pretexto menoscabar el derecho de la integridad territorial de ningún Estado, o su derecho a recuperar un territorio[122]”, enmienda que fue retirada a la vista de que la idea estaba ya expresada en el proyecto[123].

     En el seno del Comité Especial de Descolonización se dio el debate entre algunos Estados en referencia a la importancia del principio de libre determinación en relación con el caso de Gibraltar, poco antes de la adopción del Consenso de 1964. Al año siguiente, en la Cuarta Comisión, el Reino Unido manifestó que el mencionado principio era de aplicación al caso de Gibraltar, señalando que “los deseos de la población afectada eran primordiales y los principios de consulta y consentimiento deben ser aplicados[124]”, mientras que otros Estados apoyaron la fórmula de la negociación o invocaron el principio de integridad territorial. La Resolución de la Asamblea General 2070 (XX)[125] se limita a invitar a los dos Estados a iniciar las negociaciones en los términos del Consenso de 1964, que eventualmente en un futuro desembocó en un Foro Tripartito de Diálogo[126]. Por su parte, la Resolución 2353 (XXII) recuerda en su preámbulo que “cualquier situación colonial que destruye parcial o completamente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de la ONU., y en particular con el apartado 6 de la resolución 1514 (XV) de la Asamblea General[127]”. En ninguno de los textos aprobados se contempla el derecho de libre determinación como modo de solución de la situación colonial de Gibraltar.

     Además, pese a la norma general de identificación entre población colonial y pueblo, la ONU nunca ha declarado que dicha condición de pueblo se cumpla en los habitantes de Gibraltar. El Consenso logrado en 1964 (conocido como “Consenso del C24”) en el seno del Comité de los veinticuatro llevó a España y Reino Unido a la mesa de negociaciones valorando “los intereses de los habitantes del territorio”, evitando la calificación de “pueblo”, lo que volvería a suceder un año después en la Resolución 2070 (XX). Por su parte, la Resolución 2353 (XXII) recurre de nuevo a la misma fórmula pidiendo a ambas partes que retomaran sin retraso las negociaciones “salvaguardando los intereses de la población[128]”. Por tanto, puede afirmarse que la población de Gibraltar no ha alcanzado reconocimiento como “unidad de libre determinación[129]”.

     En definitiva, el tratamiento dado por la ONU a este asunto lleva a la conclusión de que, para la misma, la descolonización no va necesariamente relacionada al derecho de libre determinación cuando se dan los dos casos que hemos descrito, que se trate de un territorio con vínculos anteriores con otro Estado, y sus habitantes no tengan la consideración de pueblo. A su vez estos requisitos se relacionan, ya que la prueba de la existencia de vínculos de soberanía anteriores con otro territorio puede contribuir a alcanzar la conclusión de que existe una población que no se constituye como un pueblo. En estos casos, se procederá a determinar su suerte según establece la Resolución 1514 (XV), aplicando el parágrafo sexto de la misma, es decir, la reintegración territorial al Estado reivindicante[130].

     En estos casos, la solución que se ha establecido como correcta ha sido la negociación y puesta de acuerdo entre la potencia administradora y el otro Estado, debiendo tener presentes los intereses, pero no la voluntad de la población. Esto significa que, ante una población que carece del estatus de “pueblo” y que por tanto no es titular del Derecho a la libre determinación, habría de proceder a la obligada descolonización del territorio colonial considerándose únicamente los intereses de la población y no necesariamente sus deseos ni su voluntad. El otro caso en el que la ONU ha mantenido la misma posición es el de las Malvinas, en el que la Asamblea General reconoció la existencia de una controversia territorial de carácter descolonizador, y que mediante la Resolución 3160 (XXVIII)[131] se invitaba a los Gobiernos de Argentina y el Reino Unido a la negociación para poner fin a la situación colonial de manera pacífica, teniendo en cuenta los intereses, no los deseos ni la voluntad de sus habitantes, en el sentido del apartado sexto de la Resolución 1514 (XV), sin exigir la consulta de los habitantes del territorio[132].

     De lo dicho puede concluirse que el inacabado proceso de descolonización de Gibraltar se encuentra condicionado por sus notas características, como son el hecho de ser un territorio que en el momento precolonial pertenecía a un Estado soberano, y cuyo cambio de dominio provocó la ruptura de su integridad territorial. Por otro lado, el Derecho Internacional prevé el concepto de derecho de retrocesión de un territorio basado en una conexión histórica y el derecho de reintegración en los casos de enajenaciones territoriales[133]. Este es el argumento que España ha alegado históricamente en su exigencia de descolonización del territorio de Gibraltar, y que paulatinamente ha sido mayormente respaldada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en un acercamiento a la postura de España y que, en su Resolución 2353 (XXI), de 1967, condenó la celebración de un referéndum en el territorio de Gibraltar por el Reino unido, manifestando su incompatibilidad con el citado párrafo 6º de la Resolución 1514 (XV)[134].

     No obstante, es reseñable un cambio notable en el panorama actual como consecuencia de la salida del Reino Unido de la Unión Europea y el consiguiente descuelgue de Gibraltar de la normativa comunitaria[135], situación que ha sido aprovechada por España para plantear en la sesión de octubre de la IV Comisión de la Asamblea General sobre la cuestión de Gibraltar celebrada en 2016 su propuesta de soberanía conjunta sobre el Peñón. No hay que olvidar que, a diferencia de lo que ocurrirá con el Derecho de la UE, el acervo del derecho descolonizador de la ONU no se ha visto alterado por el Brexit, por lo que todos los principios que lo constituyen y que ya hemos visto suponen un límite indisponible tanto en la negociación con la UE, como en la solución de la controversia hispano-británica sobre la soberanía[136].

     En relación a estos límites, en la Decisión 68/523 de 2013 se insta a los Gobiernos de España y del Reino Unido a que lleguen a una solución definitiva escuchando los intereses de Gibraltar que sean legítimas conforme al derecho internacional, lo que supone un reconocimiento de la doctrina de la ONU que rechaza las pretensiones del Gobierno de Gibraltar, que, al intentar la aplicación de cualquier modalidad de autodeterminación, contravendría el Derecho Internacional. Supondría esto una línea roja que ninguno de los dos procesos negociadores podría traspasar[137]. Igual importancia supone la Decisión 71/521 de 2016, en la cual la doctrina de la ONU impone el deber de consultar a la población de Gibraltar sobre sus intereses, con la particularidad de comprender en el pueblo de Gibraltar tanto a la población de la colonia como a la del Campo de Gibraltar.[138] En este sentido habría que atender al resultado del referéndum del 23 de junio de 2016, en el que los gibraltareños respaldaron con un 95% la permanencia en la Unión Europea, lo que solo es posible hoy día formando parte de España.

     En conclusión, queda evidenciada la vuelta a la ONU de la importancia negociadora tras el vacío dejado por el acervo comunitario, que debe ser suplido de nuevo por los límites establecidos en los principios jurídicos de la doctrina de Naciones Unidas sobre la descolonización, de aplicación tanto al proceso de salida del Reino Unido de la UE como a la negociación hispano-británica y la propuesta de cosoberanía.

3.4 El Estatuto de Gibraltar en el marco de la Unión Europea

 

     Gibraltar entró a formar parte de la Comunidad Económica Europea, actual Unión Europea, en 1973, con la adhesión del Reino Unido. No obstante, esta adhesión supuso desde el primer momento una laguna en cuanto a la aplicación de los tratados comunitarios al territorio de la colonia. Al respecto, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 estableció en su artículo 29[139] lo que luego vendría a llamarse “clausula colonial”, de acuerdo con la cual cada Estado podría establecer en los Tratados qué parte de su territorio no se vería afectado por la aplicación de dicha norma convencional. En defecto de disposición al respecto, afirma REMIRO BROTONS que “bastará con que el supuesto se localice en territorio soberano de una parte, incluido el espacio aéreo y las aguas jurisdiccionales para que sea aplicable el Tratado[140]”.

     No obstante, y tal y como establece el Derecho de la Descolonización, el territorio colonial, no autónomo, tiene una condición jurídica totalmente diferenciada de la potencia administradora, tratándose por tanto de un territorio sobre el que no ejerce soberanía dicha potencia, sino como hemos dicho, simplemente lo administra. Es por ello que el artículo 29 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, refiriéndose a las partes, habla de su territorio y no del territorio del que sean internacionalmente responsables, por ejercer su administración[141].

     Los tratados comunitarios vinieron a establecer una versión actualizada de la “cláusula colonial”, al disponer el actual artículo 355, apartado 3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que los tratados se aplicarían a los territorios europeos cuyas relaciones exteriores tuviera asumidas un Estado miembro, estableciendo así la vía de incorporación a la Unión Europea de territorios como Gibraltar[142]. La existencia de este artículo no implicaba la necesaria incorporación de Gibraltar a la Comunidad, sin embargo esta situación fue confirmada en el momento de la adhesión de España a la CEE, en 1986, y posteriormente en 2009 mediante el Tratado de Lisboa, que incluye esta declaración[143].

     No obstante lo dicho, no se impedía el establecimiento de un régimen especial para Gibraltar, fruto de las negociaciones de la Comunidad con los Estados postulantes a miembros que ostentan la administración de territorios no soberanos, y que supone la aplicación diferenciada del Derecho Comunitario dentro de los márgenes ofrecidos por los tratados constitutivos. La especial situación de Gibraltar dada por su autogobierno desde su Constitución de 1969, y sus peculiaridades económicas, dio como resultado la concesión de un régimen especial[144].

     A la hora de fijar las condiciones de aplicación de los tratados comunitarios a Gibraltar, ha de tenerse en cuenta la situación económica que vivía la colonia, como consecuencia del cierre de la Verja y los escasos recursos naturales que posee[145]. La economía de Gibraltar, centrada en el sector servicios y en el sector público, hacen de este territorio una colonia totalmente dependiente del exterior, dependencia que se acentuaba con el cierre de la Verja. En este sentido, la restringida imposición indirecta sobre la que se sostenía el comercio, que favorecía el turismo y con ello la principal fuente de obtención de rentas en Gibraltar, sufrió modificaciones con la aplicación de las normas comunitarias relativas a la armonización de legislaciones impositivas sobre el volumen de negocio. Como consecuencia, la incorporación de Gibraltar a la Unión aduanera iba a suponer la aplicación del arancel aduanero común, y con ello la desaparición de aranceles particulares en las importaciones, lo que afectaría a la obtención de ingresos netos de la Hacienda Pública de Gibraltar[146].

     Al amparo de las negociaciones británicas con la Comunidad europea, y bajo la inexistencia de una regulación ad hoc para situaciones especiales como la de Gibraltar, nace el artículo 28[147] y otras disposiciones del Acta de Adhesión del Reino Unido, con el objeto de la aplicación singularizada de los tratados comunitarios. Este régimen especial supuso su exclusión de la política agrícola común (PAC) y de la armonización de regulaciones acerca de los impuestos sobre el valor añadido (IVA). Pero la distinción más significativa vino dada por el anexo 1 de la misma Acta de adhesión, que modificaba el ámbito de aplicación del Reglamento 1496/1968 para guardar silencio respecto a la incorporación de Gibraltar al espacio aduanero comunitario, y suponiendo así su exclusión de la Unión Aduanera[148].

     Por lo que respecta al resto de la normativa comunitaria, en principio sería aplicada en a Gibraltar en igualdad al resto de Estados miembros, en especial los principios de libre circulación de personas, capitales y servicios. De esta forma, los Gibraltareños podrían obtener la residencia en cualquier país comunitario, y de igual forma el Gobierno de Gibraltar tendría la obligación de conceder la residencia a los nacionales de otros Estados miembros en las condiciones establecidas en los tratados[149].

3.4.1 Gibraltar respecto a la Unión Aduanera

 

     De acuerdo con el concepto de Unión Aduanera expuesta por SÁNCHEZ, la exclusión de Gibraltar de esta constituye, en un primer momento, la inaplicación en su territorio de las disposiciones destinadas a regular el desarme arancelario intracomunitario, el arancel exterior común y la armonización aduanera, lo que en último término significa el mantenimiento de barreras físicas aduaneras en el territorio comunitario[150]. Pero además la implícita exclusión de Gibraltar de la libre circulación de mercancías, la calificación de Gibraltar como territorio tercero en materia comercial y su exclusión de toda política fiscal[151].

     Tal y como manifiesta IZQUIERDO SANS, la exclusión de Gibraltar de la Unión Aduanera supone, por lo que respecta a la entrada de mercancías procedentes del resto de la Unión a Gibraltar, la aplicación del imports and exports Ordinance, normativa que establece el importe de los derechos o aranceles de aduana a la importación en el 12%. Mientras, en los intercambios comerciales en sentido contrario, es decir, cuando desde Gibraltar entran en la Comunidad, los productos estarán sometidos al Arancel Aduanero Común[152]. Por tanto, los intercambios que se produzcan entre Gibraltar y el resto de la Unión serán tratados como intercambios con países extranjeros, lo que lleva a la consideración de Gibraltar como tercer país en materia comercial.

     Como consecuencia de todo ello en lo que respecta a la libertad de circulación de mercancías, sus productos no se consideran comunitarios ni originarios de un país miembro, sino de un país tercero, por lo que se debe declarar la inexistencia de esta libertad en el territorio de Gibraltar en línea a lo que prevé el artículo 28.2 TFUE, es decir, que las disposiciones sobre la libre circulación de mercancías sólo se aplicarán a los productos originados en un Estado miembro. No obstante, esto no conlleva necesariamente la prohibición por parte de España del paso de mercancías por la Verja bajo la fundamentación de las medidas permitidas por el artículo X del Tratado de Utrecht, dado que la política comercial común es competencia exclusiva de la Unión Europea y es esta la que decide estos aspectos, por lo que ello no podría hacerse sin infringir el Derecho Comunitario[153].

     Por último, debe hacerse mención en lo que respecta a este tema a la eliminación de barreras fiscales existentes a los intercambios de mercancías. Visto todo lo anterior, debe concluirse que las medidas dirigidas a la supresión de las barreras fiscales a los intercambios no resultan de aplicación a Gibraltar como consecuencia de la exclusión de dicho territorio de la Unión Aduanera, que convierte sus productos en productos de un país tercero respecto a la UE, fundamentado en la exclusión del IVA del artículo 28 del Acta de Adhesión británica, lo que conlleva la absoluta libertad y autonomía de Gibraltar para aplicar impuestos indirectos a sus productos[154].

     Por otro lado, en lo que respecta a la imposición directa a las empresas y sin ánimo de extendernos[155], pues el origen del paraíso fiscal en Gibraltar no está en su régimen especial comunitario, la misma ha supuesto el despegue económico de la colonia. Gibraltar adoptó una normativa fiscal que distingue entre compañías exentas y compañías cualificadas, beneficiada de la escasa armonización de imposición societaria en la UE, lo que ha provocado que más de 20.000 instituciones bancarias y cerca de 80.000 sociedades tengan en Gibraltar su domicilio social. La UE, junto con otras OIGs de ámbito económico han tratado de contrarrestar estos efectos de competencia fiscal desleal, que sin duda requiere la necesaria cooperación británica, motivo por el que el panorama actual no ha cambiado[156].

3.4.2 Gibraltar en el Espacio de libertad, seguridad y justicia

 

     Igualmente especial es la situación de Gibraltar respecto al Espacio de libertad, seguridad y justicia. Particularmente, el territorio de Gibraltar no forma parte de la zona Schengen, como consecuencia de la no participación del Reino Unido en los Pactos de Schengen[157], firmados en 1985 y 1990 y que forman el denominado “acervo Schengen”, lo que produce de nuevo una aplicación diferenciada del Derecho comunitario en el territorio. No obstante, en Gibraltar rige la ciudadanía europea y los gibraltareños tienen los derechos derivados de la misma, por lo que son titulares del derecho de entrada en la UE, derecho de residencia, libre circulación de trabajadores y el derecho a participar en las elecciones al Parlamento Europeo, de forma que Gibraltar sería frontera exterior de la UE a efectos de control[158].

     Cuando estos tratados y actos que constituyen el acervo Schengen se incorporaron al Derecho comunitario por el Tratado de Ámsterdam en 1997, los Estados miembros aceptaron que al Reino Unido no se le aplicara el Título IV del TCE sobre Visados, Asilo e Inmigración[159], así como los controles de fronteras dispuestos en el artículo 14 del TCE. Esta posición continúa hoy en la UE, según lo establecido en los Protocolos del Tratado sobre la Unión Europea y el TFUE[160].

     Sin perjuicio de tales exclusiones, el artículo 4 del Protocolo de integración del acervo Schengen en el marco de la Unión Europea previó la opción para el Reino Unido de solicitar en cualquier momento participar en algunas o todas las disposiciones previstas por estos tratados. Sobre esta base, el 20 de mayo de 1999 el Reino Unido solicitó la participación en algunas de las disposiciones del acervo Schengen, lo que fue aprobado por el Consejo de la Unión mediante la Decisión 2000/365, que incorporaba una cláusula relativa a la aplicación del mismo a Gibraltar y estableció las disposiciones del acervo Schengen que en este territorio se activaban[161], como fue en materia de asistencia policial, asistencia judicial en materia penal, extradición o tráfico ilícito de estupefacientes. Como resultado, le era de aplicación a Gibraltar aquellos actos adoptados en el seno de las instituciones comunitarias con incidencia en los ámbitos materiales anunciados[162].

     Por otra parte, quedaba excluida su aplicación en materias como fronteras exteriores, visados, asilo o condiciones de circulación de extranjeros. No obstante, en este aspecto debe hacerse una puntualización. Si bien es cierto que el Reino Unido fue excluido del Título IV del TCE, actual Título V del TFUE, no se excluyó de él expresamente a Gibraltar, por lo que sobre la base del artículo 355.3[163], y de forma expresa en la Declaración 55 aneja al acta final de la conferencia intergubernamental por el que se adoptó el Tratado de Lisboa, todo el TFUE resulta de aplicación a Gibraltar. Sin embargo, en la práctica, como era de esperar, no ha sido de aplicación a Gibraltar la política de visado o asilo que no era aplicable al Reino Unido[164].

     A todo lo dicho debe matizarse que, la lucha contra el narcotráfico y contrabando existente en Gibraltar exige una aplicación parcial de la normativa dirigida a regular este espacio de libertad, seguridad y justicia, que se materializa en Convenios internacionales y Decisiones marco que, sobre la base de los artículos 30 y 34 del TUE, amplían de forma expresa su ámbito de aplicación territorial a Gibraltar[165].

     Ante la eventual salida del Reino Unido de la Unión Europea, se abre un nuevo panorama en las relaciones entre Gibraltar y la UE protagonizado por las negociaciones del Brexit, que inciden de forma directa en su estatuto comunitario[166], ya de por si debilitado. Siendo aplicable la normativa comunitaria no excluida en Gibraltar sobre la base del antes citado artículo 355.3 del TFUE, en el momento en que el Reino Unido abandonara la Unión Europea, dicho artículo dejaría de serle de aplicación, por lo que Gibraltar cobraría el estatus de territorio externo a la Unión Europea con la grave repercusión que ello conllevaría sobre los más de 8.000 trabajadores españoles y gibraltareños que cruzan a diario la Verja para realizar su jornada de trabajo[167]. Por consiguiente, la retirada del Reino Unido supone la transformación de un Estatuto Jurídico Internacional de Gibraltar sustentado sobre la base de tres elementos, como son el Tratado de Utrecht, el Derecho de la Descolonización de la ONU y su regulación comunitaria, a una base de solo dos ejes, el de un tratado con más de tres siglos de antigüedad y parcialmente vigente –aunque en teoría recobraría su fuerza en lo relativo al control de paso[168]– , y el de un acervo construido hace setenta años a partir del derecho de la descolonización[169].

4. CONFRONTACIÓN Y NEGOCIACIÓN HISPANO-INGLESA EN EL CONTEXTO DEL CONTENCIOSO GIBRALTAREÑO

 

     El conflicto de Gibraltar entre España y el Reino Unido se remonta, como vimos en el epígrafe primero, a los albores de la guerra de sucesión al trono español en el siglo XVIII. Desde entonces, las reclamaciones territoriales de España en el territorio de Gibraltar se han ido sucediendo a lo largo de la historia, unas veces con mayor vehemencia y otras veces con menor intensidad, pero de forma ininterrumpida hasta nuestros días. Dejando a un lado el análisis de las sucesivas reivindicaciones y conflictos hispano-ingleses por la cuestión gibraltareña desde el comienzo de la disputa[170], y centrándonos en las cuestiones conflictuales más recientes del presente siglo y de finales del anterior, debemos hacer mención fundamentalmente a los distintos intentos de arreglo de la controversia a través de la negociación bilateral que se consolidaron en las declaraciones de Lisboa, en 1980, y de Bruselas, en 1984, así como a las tensiones vividas a causa del uso indebido de barcos pesqueros y otras incidencias con repercusión en las aguas y costas españolas por parte del Gobierno de Gibraltar[171] y las consecuentes medidas represivas de España en defensa de su integridad territorial.

     En este contexto debe resaltarse que las negociaciones fueron predominantemente protagonizadas por las delegaciones de gobierno británicas y españolas, sin embargo, en las fórmulas más recientes se ha incluido también la participación a las mismas de una delegación gibraltareña en vista a la valoración en la negociación de la perspectiva de la colonia. Esta fórmula se manifestó en el foro tripartito creado mediante un comunicado conjunto del Reino Unido y España en octubre de 2004, y que se formalizó en diciembre del mismo año[172].

4.1 Los antecedentes más recientes de negociación

 

     Debemos retrotraernos aquí a los más recientes y resaltables intentos negociadores que se consolidaron fundamentalmente en dos Declaraciones, de Lisboa en 1980 y de Bruselas en 1984. El cierre de la Verja durante el régimen franquista enquistó una situación que parecía encontrar una solución gracias a la interconexión de la población de Gibraltar y campo-gibraltareños, los cuales compartían lazos económico-sociales y de lengua y cultura que de un plumazo finalizaron por la decisión española de cerrar la Verja. Es en este contexto cuando, tras la muerte del dictador y la transición hacia la democracia, se abre un canal negociador.

     Las nombradas negociaciones se celebraron entre los Gobiernos de España y del Reino Unido con el objetivo de poner fin al cierre de la Verja de Gibraltar, que España siempre ha considerado ubicada en el interior de su territorio nacional al no haber nunca reconocido la soberanía británica sobre la franja de tierra –donde se sitúa el aeropuerto– que se encuentra entre el istmo y la misma Verja[173]. Así mismo, la incidencia en las aguas territoriales españolas también puso de manifiesta una vulneración al principio de integridad territorial y de no injerencia en el Estado español, protegido por el ordenamiento internacional. Este principio, recogido en el artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas[174], ha sido el pináculo de las alegaciones hechas por España en numerosas ocasiones como consecuencia de la ilicitud de los actos cometidos por el Gobierno de Gibraltar[175].

     Este marco negociador es consecuencia de las insistencias de la ONU que, desde la década de los 60, elaboró diversas Resoluciones[176] que instaban a los Gobiernos de España y el Reino Unido a negociar bilateralmente y de forma pacífica el conflicto, siguiendo las directrices que en dichas Resoluciones se recogían, como fue la aplicación en toda la negociación de los dispuesto en la Resolución 1514 (XV).

4.1.1 La Declaración de Lisboa de 1980

 

     Los trámites de negociación comienzan en un primer momento con el encuentro de los Ministros de Asuntos Exteriores en Estrasburgo el 24 de noviembre de 1977. El programa presentado se basaba en el debate de dos intereses contrapuestos, que pueden resumirse en la apertura gradual de las restricciones a medida que los británicos fueran haciendo a su vez progresivas concesiones, todo ello, exigía España, con el objetivo final de la restitución de la soberanía de Gibraltar. Por su parte, los británicos exigían el levantamiento incondicional de todas las restricciones españolas[177].

     Sin embargo, la realidad fue bien distinta. La Declaración de Lisboa, que mediante su punto tercero[178] había conllevado la suspensión de las medidas adoptadas por España, no supuso a posteriori ningún compromiso respecto a concesiones para el Gobierno británico, puesto que una vez aliviadas las tensiones con la apertura de la Verja, y mejoradas las perspectivas económicas de Gibraltar dada su naturaleza de paraíso fiscal, Reino Unido ya no tenía ninguna urgencia para negocia. Para Reino Unido la suspensión de todo tipo de restricciones y, en particular, la apertura de la Verja, era una condición sine qua non a la negociación y a la puesta en marcha de cualquier medida de cooperación en la zona; en cambio, el Gobierno español entendía que las medidas relativas a la apertura de la Verja no serían derogadas hasta la puesta en práctica del principio de reciprocidad e igualdad de derechos de los trabajadores del campo de Gibraltar y al comienzo de las negociaciones[179].

     Como señalamos antes, las negociaciones se iniciaron a instancia de una serie de Resoluciones de la Asamblea General de la ONU, a lo que los Gobiernos británico y español respondieron manifestando su intención de resolver el problema de Gibraltar de acuerdo con las mismas y acordando en consecuencia iniciar las negociaciones. Sin embargo, a la hora de aplicar dichas Resoluciones, el Reino Unido podía considerar como no pertinentes aquellas respecto de las cuáles expresamente se había manifestado en contra, especialmente las que apuntaban a la integridad territorial como vía de solución del contencioso[180].

     Las estipulaciones del punto quinto[181] de la Declaración de Lisboa resaltaban los ánimos contradictorios que albergaban las partes, puesto que a la vez que el Gobierno británico reiteraba su respeto a la voluntad del “pueblo” gibraltareño, lo que significaba que la solución del contencioso implicaba el ejercicio de la libre determinación, España reiteraba su voluntad de reintegrar el territorio al Estado español, aunque garantizando la salvaguardar de los legítimos intereses de la población del Peñón. A este efecto, la Constitución de 1978 ofrece el marco jurídico adecuado para la retrocesión del territorio a la soberanía española con la salvaguardia de los intereses de los gibraltareños a través del artículo 144.b), que permite acordar un estatuto de autonomía para territorios no integrados en la organización provincial[182].

     El desacuerdo produjo la parálisis de las negociaciones, que se fueron aplazando sucesivamente, y hasta los primeros meses de 1982 no hubo una verdadera voluntad de ponerse de acuerdo. Esta voluntad llegó con la adhesión de España a la OTAN, con lo que consecuentemente España y el Reino Unido se vinculaban en el marco de una organización internacional y ello conllevaría mayor discreción a la hora de adoptar posiciones. En esta situación, el 8 de enero de 1982 ambos Gobiernos realizaron un Canje de Cartas a través del cual puede decirse que se intentó unificar la interpretación de la Declaración, de forma que resultó ser más favorable a España. El Reino Unido aceptó simultanear con España los pasos dirigidos a la solución del contencioso y el 4 de febrero de ese mismo año el entonces Ministro de Asuntos Exteriores, PÉREZ-LLORCA, intervino ante la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados para recalcar la necesidad de garantizar el futuro de la población de Gibraltar y abordar la cuestión de los habitantes del Peñón con “un nuevo espíritu”[183].

     El Gobierno español emprendía así la política que podía dar los mejores resultados: atraer a la población de Gibraltar hacia España. Sin embargo, la realidad se mostró distinta a causa de la posición española en el conflicto de las Malvinas. España se abstuvo de votar en la Asamblea General de la ONU a favor de las resoluciones que reclamaban el cese de las hostilidades y la retirada de las tropas argentinas, posición que no agradó a británicos y que repercutió en los gibraltareños, que se veían reflejados en la situación de las islas[184]. Como consecuencia, los Gobiernos español y británico se intercambiaron comunicados y el 21 de junio de ese mismo año quedó aplazado el inicio de las negociaciones de manera indefinida.

     Ha de decirse que la Declaración de Lisboa no fue sometida a autorización de las Cortes ni su texto publicado en el Boletín Oficial del Estado, por lo que ha de considerarse un acuerdo no normativo del que no derivó obligación jurídica alguna[185].

4.1.2 La Declaración de Bruselas de 1984

 

     En octubre de 1982, una de las primeras decisiones del nuevo Gobierno que accedió al poder fue el desbloqueo y restablecimiento del tráfico exclusivamente peatonal entre Gibraltar y La Línea de la Concepción a favor de los españoles y de los residentes británicos del Peñón de manera unilateral por razones humanitarias. Dicho acto unilateral no provocó la reactivación de la negociación prevista en la Declaración de Lisboa, pero fueron muy positivos los efectos sociológicos que se derivaron de la apertura, y que se manifestaron, entre otras cosas, en un reforzamiento del nacionalismo gibraltareño que iba tomando forma[186].

     No obstante, el diálogo hispano-británico no fue retomado hasta el encuentro entre los Ministros de Asuntos Exteriores con motivo de la clausura de la reunión de la CSCE en septiembre de 1983. En ese mismo año, la solicitud de adhesión española a las Comunidades Europeas supuso un importante impulso para el diálogo hispano-británico sobre Gibraltar. Reino Unido utilizó el argumento de la contradicción de las restricciones españolas al tráfico con las normas comunitarias para reclamar el levantamiento total de las mismas como requisito previo al consentimiento británico en el Consejo de las Comunidades para la adhesión española, pues éstas se encontraban en contradicción con las normas comunitarias[187].

     Las negociaciones de adhesión de España a las Comunidades propiciaron el mantenimiento de los contactos y conversaciones con el Reino Unido, posibilitando la propuesta del Gobierno inglés de aplicación anticipada del acervo comunitario en las relaciones hispano-gibraltareñas en materia de trabajo, establecimiento y libre circulación. Dicha propuesta fue aceptada por España y antes de la adopción de las medidas internas necesarias para anticipar la aplicación del Derecho Comunitario, realizadas en los primeros meses de 1985, se firmó el acuerdo marco que clarificó los objetivos del proceso negociador en los diferentes sectores[188].

     Superando todos los obstáculos, fue posible alcanzar un acuerdo, de 27 de noviembre de 1984, que quedó reflejado en la denominada Declaración de Bruselas. Esta Declaración venía a interpretar la Declaración de Lisboa, así como precisaba las medidas concretas para su ejecución y puesta en marcha. A través de la Declaración de Bruselas, los Ministros de Asuntos Exteriores de España y Reino Unido, acuerdan llevar a la práctica la Declaración de Lisboa antes del 15 de febrero de 1985, lo que supuso la reciprocidad e igualdad de derechos en relación con el acervo comunitario, que evidentemente implicaba el levantamiento de las restricciones[189].

     En 1985 se celebraron las reuniones hispano-británicas en las que se acordaron las normas de aplicación para el tránsito de personas, vehículos y mercancías entre Gibraltar y el territorio circunvecino, destinadas a la apertura definitiva de la Verja, que finalizaría con la derogación del régimen de incomunicación por tierra potestativo de España conforme al artículo X del Tratado de Utrecht e incompatible con el Derecho Comunitario. La realidad no era que las negociaciones sobre el contencioso tomaban vida y contenido, sino que la integración europea obligaba a las partes a actuar rápida y concretamente[190].

     En cuanto a las cuestiones de soberanía, la radical negativa británica a la negociación sobre este tema ha provocado que no haya existido hasta hoy conversación sustancial alguna que versara sobre el mismo. Sin embargo, la Declaración de Lisboa consiguió la incorporación de sus términos en los Consensos que emanan de la Asamblea General de la ONU anualmente, que incluyen desde el año 1985 el tratamiento de las cuestiones de soberanía en el marco del proceso negociador. Por primera vez Gran Bretaña aceptaba inequívocamente hablar de ello con España, aunque, desde luego, las partes seguían estando muy lejos de compartir el objetivo de las negociaciones[191].

     En relación con la promoción de la cooperación en los distintos ámbitos posibles, ésta no se ha desarrollado según lo prescrito en la Declaración de Bruselas, poniendo de manifiesto la decisión británica de no actuar en ningún caso en contra de la voluntad de los representantes de la población gibraltareña[192]. No obstante, sí se ha desarrollado cierta cooperación en ámbitos muy concretos. Por ejemplo, se han tratado cuestiones de cooperación policial, mejora del tráfico, turismo, así como un aumento de la cooperación desarrollada en el ámbito local entre los representantes de las instituciones gibraltareñas y los representantes de la mancomunidad de municipios españoles del Campo de Gibraltar. En este último punto, son reseñables las Declaraciones conjuntas que, en el marco de los Procesos de Bruselas, se aprobaron tres años más tarde sobre el aeropuerto, los servicios marítimos y la comunicación terrestre[193].

     Así pues, la virtualidad del Acuerdo o Declaración de Bruselas se redujo a la aplicación anticipada del Derecho Comunitario, sin lograr mejoras en el contencioso o acercamiento de las posiciones de las partes en el conflicto. La naturaleza del acuerdo de Bruselas invita a calificarlo, lo mismo que la Declaración de Lisboa de 1980, como un acuerdo no normativo, lo que conlleva que su observancia no sea exigible por los formales canales diplomáticos y que de su incumplimiento no se derive ilícito ni, por consiguiente, responsabilidad internacional[194].

En conclusión, puede decirse que en realidad las negociaciones de los ochenta tuvieron como única causa el proceso de adhesión de España a las Comunidades Europeas. Por ello cabe especular cuál habría sido el panorama transfronterizo de no haberse producido dicha adhesión o si, como pudiera haber sido más probable, el Reino unido no se hubiese adherido a las Comunidades Europeas. Pero, además, esta especulación nos lleva en el momento actual a prever cuál será el futuro de esa exigua cooperación y eventual solución al conflicto aún abierto en el marco del Brexit, de cómo afectará la salida del Reino unido de la Unión Europea a las relaciones hispano-gibraltareñas, así como a la definitiva solución del contencioso. Esta posibilidad abre un panorama de nuevas posibilidades que deben ser analizadas minuciosamente[195].

En este nuevo contexto, el 16 de septiembre de 2016, el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, GARCÍA-MARGALLO, envió una carta a su homólogo británico en la que le invitaba a retomar las negociaciones que entablaron en su momento, al amparo de la Declaración de Bruselas de 1984, en aras de alcanzar un acuerdo bilateral previo a que se fije la situación en la que quedará Gibraltar tras las negociaciones del Brexit[196]. Sin embargo, en vista de las circunstancias actuales y teniendo en cuenta la particular reacción que la propuesta española de octubre de 2016 ha generado tanto en el Reino Unido como en la propia colonia, no se vislumbra salida viable al intento de reabrir el proceso de Bruselas.

4.1.3 La crisis diplomática por las aguas del Peñón de 2013

 

     Para el análisis de la materia debemos remitirnos necesariamente al contenido del artículo X del Tratado de Utrecht. Para ello, es importante valorar la situación desde las diferentes interpretaciones que de dicha disposición han realizado tanto España como el Reino Unido[197]. No obstante, debemos señalar que, objetivamente, no se incluye en el citado artículo referencia alguna a la cesión de jurisdicción sobre las aguas adyacentes al Peñón de Gibraltar, disponiendo un ámbito territorial de cesión concreto y limitado a “la ciudad y del castillo juntamente con su puerto y defensas que le pertenecen[198]”.

     De acuerdo con la interpretación que del artículo X hace España, la cesión que se hizo en 1713 al Reino Unido fue exclusivamente de la propiedad, no pudiendo ejercer su jurisdicción sobre los espacios cedidos, entre los que se cuentan, de forma expresa, las aguas interiores comprendidas en el puerto de Gibraltar. Considera, pues, que el Reino Unido no es soberano, y no puede ejercer su jurisdicción sobre las aguas adyacentes al Peñón[199]. La misma declaración hizo España en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, e igualmente en el compromiso hispano-británico para la pesca en las aguas próximas al Peñón, en el cual los Gobiernos de España y del Reino Unido hicieron constar que dicho compromiso no implicaba reconocimiento de jurisdicción británica por parte de España sobre las denominadas “aguas en litigio[200]”, así como tampoco la aceptación británica de pesqueros españoles en las aguas en litigio implicaba lo contrario[201].

     Por el contrario, Reino Unido argumenta que posee un título de soberanía por cesión convencional. La reivindicación que hace el Reino Unido sobre las aguas territoriales de Gibraltar está recogida en la carta de 10 de octubre de 1966, en la cual expresa que “el Gobierno de Su Majestad siempre ha estado y sigue estando dispuesto a negociar con el español la división de las aguas territoriales en la Bahía de Gibraltar; pero, no existiendo un acuerdo negociado, el Gobierno de Su Majestad fundamenta su derecho a la jurisdicción sobre las aguas adyacentes a Gibraltar en los principios generales del Derecho Internacional[202]”. Para el Reino Unido, la soberanía sobre el mar territorial adyacente al Peñón de Gibraltar dimana, precisamente, de la soberanía que ejerce sobre el Peñón, haciendo suyas las 1,5 millas en la zona de poniente, 3 millas en la zona de levante –debiendo ser éstas concebidas como mar territorial, permitiéndose en dichas aguas la práctica del bunkering, esto es, el suministro de combustible a buques fondeados, práctica prohibida en las aguas bajo jurisdicción española, y ejercida, por lo tanto, fuera del control de las autoridades de nuestro país– y 3 millas también de mar territorial en la zona sur del Estrecho[203].

     Una vez consideradas las opiniones de cada una de las partes, es necesario valorar puesta en práctica de esas interpretaciones con la doctrina de la ONU. En primer lugar, si bien el Reino Unido ha intentado fundamentar su soberanía sobre las aguas del peñón bajo la teoría de que “la tierra domina al mar”, dado que las Resoluciones de la Asamblea General solicitaban la descolonización de Gibraltar sin que supusiese la ruptura de la integridad territorial de España, y en virtud del principio de ese mismo principio[204], un eventual acuerdo debería reconocer los derechos sobre los espacios marítimos a España, el Estado legitimado para el ejercicio de la soberanía. No obstante, todo ello siempre que se siga la idea de que la cesión de Utrecht incorporaba también los espacios marinos adyacentes al Peñón[205], cuestión que depende como ya hemos advertido del título que sobre Gibraltar sostenga Reino Unido.

     Hay que llamar la atención sobre la primera Declaración[206] de las ocho formuladas por España cuando procedió a la firma de la antes mencionada Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982. Afecta al contencioso territorial de Gibraltar y, como advierte RIQUELME CORTADO, el objetivo primordial que se persigue con ella consiste en la afirmación de la soberanía española sobre las aguas adyacentes al Peñón y, por ende, la negativa a reconocer a Gran Bretaña jurisdicción alguna sobre tales espacios marinos, así como sobre sus recursos[207]. Por otra parte, las Resoluciones de la ONU por las que ha desarrollado el Derecho de la Descolonización no concede a la población que en el territorio de Gibraltar habita derechos sobre las aguas adyacentes al Peñón, pues para ello sería necesario su calificación como “pueblo[208]”, titular de derecho a la libre determinación. De igual forma no se reconoce tampoco este derecho a la potencia administradora, ya que los derechos sobre las aguas adyacentes al Peñón se encuentran por la controversia hispano-británica pendientes de atribución, que ha de llegar, a través de tratado según la Declaración de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, con la resolución de la controversia[209].

     Es sobradamente conocido que, de una manera u otra, la controversia sobre las aguas circundantes al Peñón ha estado siempre en el foco de disputa entre las partes en la controversia gibraltareña. Existe constancia de su origen desde el siglo XIX, cuando buques británicos comienzan a fondear fuera del puerto y cerca de la costa, alegando que esas aguas se encontraban dentro del alcance de los cañones, antigua regla de determinación de la soberanía sobre las aguas[210], aunque hasta la segunda mitad del siglo XX no se plantea abiertamente la disputa no ya sobre los límites marítimos del puerto, sino sobre la misma existencia de las aguas coloniales.

     No obstante, es en los últimos tiempos cuando la reiteración de incidentes en las aguas ha adquirido una especial dimensión, habiendo sido una de las principales causas de paralización del proceso conocido como Foro Tripartito de Diálogo[211]. De entre estos incidentes, el más destacado fue el que tuvo lugar como consecuencia del conflicto pesquero en torno a las aguas del Peñón que supuso un giro dramático respecto a la cuestión gibraltareña desde mayo de 2012. En esta línea, la decisión de Gibraltar de arrojar a las aguas del istmo cercanas al aeropuerto numerosos bloques de arrecifes artificiales en julio de 2013, después de un año de continuos incidentes, desencadenó una de las crisis más intensas en las complejas relaciones en torno a la Roca, con medidas de reacción española consistentes fundamentalmente en el endurecimiento de los controles en la Verja, y que provocaron la intervención de la Comisión Europea, multiplicándose las incidencias y las tensiones diplomáticas entre las partes[212]. De esta forma, los continuos incidentes que se fueron sucediendo entre embarcaciones pertenecientes a las Fuerzas Armadas españolas, a la Guardia Civil y al Servicio de Vigilancia Aduanera por un lado, con la Royal Gibraltar Police y la Gibraltar Squadron, por otro, han puesto de manifiesto un problema de gran envergadura que no es otro sino la determinación de la soberanía y la jurisdicción de unos espacios marítimos que poseen una gran repercusión política, económica y social[213].

     La problemática en este asunto arranca ya desde comienzos de 2009, cuando los incidentes ocurridos entre los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad de España, por un lado, y Reino Unido por otro, se fueron incrementado en las aguas en torno a Gibraltar, resultando en una serie de conflictos que pueden agruparse esencialmente en incidentes que han provocado la expulsión de embarcaciones y pesqueros españoles de las aguas circundantes a Gibraltar, alegándose falta de autorización, así como incidentes que han provocado protestas a nivel diplomático o derivadas de la controversia sobre las aguas. De entre los primeros son destacables los incidentes que se produjeron desde los primeros meses de 2012 teniendo como escenario el conflicto pesquero, cuando el Gobierno de Gibraltar decidió acabar de forma unilateral con el acuerdo de 1999[214] que mantenía con los pescadores de la Bahía de Algeciras y que había permitido que los mismos, aunque de forma limitada, pudiesen faenar en las aguas en litigio, debiendo en consecuencia intervenir la Guardia Civil a solicitud del Gobiernos español para escoltar a los pescadores mientras faenaban en las costas, lo que en última instancia provocó una serie de graves incidentes entre los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad de ambos países[215].

     En la mayor parte de los casos en que, de acuerdo con el Gobierno gibraltareño, los Cuerpos y Fuerzas de seguridad se han adentrado en las supuestas aguas gibraltareñas, se ha recurrido a la figura de la “Persecución en Caliente” y su infracción para motivar, por parte de las autoridades gibraltareñas, la expulsión de las aguas en torno a Gibraltar por falta de autorización[216]. Esta figura conllevaría una continuación de la jurisdicción del Estado ribereño, más allá de sus fronteras reconocidas hasta Alta Mar, a fin de ejercer eficazmente la jurisdicción territorial, fundamentado en el artículo 111 del Convenio de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. En la mayoría de las ocasiones en que se han producido incidentes con la consecuente expulsión o petición de abandonar las aguas adyacentes a Gibraltar, de embarcaciones de la Guardia Civil, la persecución se originó en aguas jurisdiccionales españolas, prolongándose por su Mar Territorial hasta entrar en las aguas en litigio. En el caso de que las autoridades españolas solicitaran la autorización de Gibraltar para entrar en aguas litigiosas y continuar la persecución, se estaría reconociendo exactamente lo contrario a lo que se viene defendiendo política y públicamente, la existencia de aguas bajo jurisdicción británica en torno a Gibraltar. Por ello debe rechazarse esta forma de realización de la Persecución en Caliente, acudiendo necesariamente a una estructura de cooperación transfronteriza y en la consecución de intereses comunes[217], lo que requiere ineludiblemente relegar cualquier reivindicación territorial sobre las aguas a un segundo plano si realmente los contendientes desean cooperar para lograr una zona estable y libre de cualquier amenaza.

     En este contexto, las nuevas negociaciones entre el Reino Unido y la Unión Europea como consecuencia de su salida en el marco del Brexit, vislumbra unas renovadas posibilidades. Las orientaciones para esta negociación, aprobadas por el Consejo Europeo de forma unánime el 29 de abril, dedican el punto 24 a Gibraltar, donde además de excluir a la colonia de dicha negociación, se afirma rotundamente que cualquier acuerdo sobre ese territorio deberá contar previamente con la aprobación de España tras la salida del Reino Unido de la UE[218], afirmación que ha valido no pocas objeciones por parte del Gobierno de Gibraltar. Debe ponerse en conexión esta situación con la nueva propuesta de cosoberanía que, si bien se analizará en mayor profundidad más adelante, trae a colación algunos asuntos dignos de mención. En particular, llama la atención el silencio significativo que guarda la propuesta española sobre la base militar británica, entendiendo como tal el conjunto de las instalaciones navales, aéreas y de inteligencia existentes en el Peñón. Es sin duda un asunto muy sensible política y militarmente a causa de la importancia estratégica y ventajas militares que dicha base reporta al Reino Unido, por lo que bajo un eventual régimen de soberanía compartida debería negociarse también un régimen de cosoberanía para la base militar. Dado que las aguas circundantes del Peñón pasarían a ser Mar Territorial español, con una anchura máxima de 12 millas[219], la solución tendría que salvaguardar los intereses estratégicos del Reino Unido de seguirse la propuesta de cosoberanía, lo que en el contexto de alianza militar en la OTAN posibilitaría preservar los intereses británicos y españoles.

     El reconocimiento de privilegios sobre las bases militares al Reino Unido podría suponer una baza en la negociación de la cosoberanía. El reconocimiento a la Marina y aviación británicas de un régimen privilegiado de paso y sobrevuelo sobre la bahía de Algeciras que preservara la plena libertad de movimientos de todos sus buques y aeronaves militares podría ofrecerse con la contrapartida del reconocimiento británico de los derechos históricos de pesca de los pueblos del Campo de Gibraltar, e incluso de otros usos más o menos vinculados a la actividad pesquera[220], en la bahía de Algeciras a favor de España. La propia práctica británica nos proporciona una reciente e interesante referencia en este sentido, además de alusivo al caso de Gibraltar, en el caso In the Matter of the Chagos Marine Protected Area Arbitration (Mauricio C. Reino Unido)[221], donde un tribunal arbitral resolvió por Sentencia dictada el 18 de marzo de 2015 que el Reino Unido reconoció en su día, y sigue vigentes en la actualidad, derechos de pesca a Mauricio en el Mar Territorial de las Islas Chagos, archipiélago bajo administración británica tras su segregación de la colonia de Mauricio poco antes de su independencia en 1968[222].

     En relación al contenido concreto que pudiera darse a los derechos históricos de España en la bahía de Algeciras, sería posible defender unos títulos de pesca e incluso de otros usos relacionados con la misma en el interior de la línea de cierre en la boca de la bahía, cuyas aguas así encerradas quedarían sometidas en todo lo demás al régimen jurídico del Mar Territorial. El punto de partida negociador para España debería ser el contenido de estos derechos, que pudiera adquirir carácter obligatorio formalizado como derecho histórico mediante un acuerdo con el Reino Unido. España conseguiría así el derecho a conservar el medio ambiente marino y explotar económicamente las aguas de la bahía de Algeciras, que serviría de contrapeso a las concesiones de índole militar que se hicieran al Reino Unido en esas aguas. El mantenimiento de la presencia militar británica, que podría admitir España en el marco de la OTAN, granjearía mayor estabilidad al nuevo estatuto jurídico que se negociara para el Peñón, que de forma segura contaría con la aprobación de los gibraltareños[223], algo imprescindible para el avance de las negociaciones.

4.2 Nuevas propuestas de resolución del conflicto

 

Cabe mencionar otras fórmulas negociadoras que se han intentado entre las partes y que, aunque no han dado los resultados esperados, pueden suponer un ejemplo para el futuro de la negociación. Hablamos en particular del Foro Tripartito de Diálogo, que se estableció mediante Comunicado Conjunto del Reino Unido y España en octubre de 2004, creándose formalmente en diciembre de 2004[224]. No obstante, este Foro fue ideado por las tres partes como una forma de encauzar el diálogo y la cooperación, y no como un medio de negociación sobre las cuestiones de soberanía, siendo su objetivo primordial la promoción de soluciones a los problemas transfronterizos, así como la satisfacción de los intereses comunes de las poblaciones que viven a uno y otro lado de la Verja[225], motivo por el que no es de extrañar la presencia de Gibraltar en el diálogo como parte directamente afectada, con voz propia y donde las decisiones sobre temas de cooperación deben ser acordadas por cada uno de los tres participantes[226].

El Foro dio como resultado una gran cantidad de acuerdos, de entre los cuales destacan los Acuerdos de 2006 sobre verja, telefonía, pensiones y aeropuerto, entre otros asuntos, llegando a su punto culmen con la adopción de los acuerdos de julio de 2009, que vinieron a fijar una hoja de ruta con gran nivel de detalle sobre negociaciones, procedimientos, mecanismos y acuerdos posibles en un futuro acerca de una gran variedad de temas. Sin embargo, el Foro se paralizó, como ya señalamos anteriormente, a causa del conflicto en el mar territorial por la delimitación de las aguas del Peñón en octubre de 2010[227]. Se intentó de nuevo la puesta en práctica del Foro de diálogo en 2012, cuando el Gobierno español presentó su nueva estrategia hacia Gibraltar en correspondencias con el Primer Ministro británico, con el propósito de sustituir el diálogo y negociación a tres bandas con Gibraltar y reactivar el Proceso de Bruselas, restableciendo el diálogo directo con el Reino Unido. Se puso de manifiesto en la comparecencia del ministro GARCÍA-MARGALLO ante la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso, el 22 de febrero de 2012 la necesidad de que el Foro trilateral cambiara de formato, pasando a un Foro cuatripartito, con “dos banderas y cuatro voces”, que incluyera a las autoridades del Campo de Gibraltar, como medio para potenciar el escalón superior bilateral como único válido para negociar las cuestiones de soberanía[228], a pesar de que ni Reino Unido ni Gibraltar llegaron a reconocer a la Mancomunidad del Campo el estatuto de cuarta parte negociadora, limitándose a simplemente aceptar su participación como integrante de la delegación española.

     No obstante lo dicho, en ninguno de estos intentos negociadores se ha acudido a la fórmula de los Tratados Internacionales para plasmar los acuerdos, un defecto que ha propiciado el fracaso en la mayoría de ellos. En todos los antecedentes se ha recurrido a la fórmula de lo que se conoce en Derecho Internacional como acuerdos no normativos, non binding o gentlemen’s agreements, que se encuadran en la problemática categoría de soft law del Derecho Internacional por su escasa vinculatoriedad. Realmente, todos los intentos negociadores llevados a cabo por los gobiernos de la España desde la transición a la democracia han recurrido a este tipo resoluciones para zanjar los acuerdos con el Reino Unido, por ejemplo, la misma Declaración de Bruselas. Si bien es cierto que este formato posee cierta lógica en su utilización para los acuerdos relativos a Gibraltar por su algo grado de flexibilidad, se debe así mismo sopesar el riesgo que supone por su fragilidad, al no conllevar el soporte de responsabilidad, derechos y obligaciones que el Derecho Internacional solo reconoce a los Tratados Internacionales[229].

     Es por ello que, aprendiendo de los errores del pasado, tal vez un medio eficaz que pudiera suponer el fin, o al menos un avance notable en el mismo, del contencioso gibraltareño sería el recurso a los Tratados, que en caso de incumplimiento supusiera responsabilidad internacional para la parte infractora reclamable en última instancia ante la CIJ. En este sentido, podría ser conveniente que, una vez sopesadas las posibilidades de éxito y con el consentimiento de las Cortes, el Gobierno español pactara con el Reino Unido la elaboración de un Tratado Internacional de reconocimiento de la competencia de la Corte Internacional de Justicia[230]. Pero no se limitan a esto las posibilidades que la plasmación de unos acuerdos en un Tratado internacional puede ofrecer, especialmente en el ámbito de las aguas del Peñón, cuya controversia antes vista podría zanjarse mediante este mecanismo.

     No obstante, dada la realidad actual del contencioso, es más pertinente buscar nuevas propuestas de resolución del conflicto tomando provecho del Brexit y los efectos que producirá en las relaciones hispano-gibraltareñas. En esta línea, y dejando a un lado la propuesta de soberanía conjunta que se analizará en toda su profundidad en el siguiente epígrafe, no debe dejar de comentarse otras posibilidades de cooperación que puedan arrojar resultados esperanzadores. Dada la situación vivida, se ofrece como una de las mejores opciones la adopción de un Acuerdo provisional, que con el propósito de normalizar la convivencia transfronteriza, pueda adoptarse de acuerdo con la fórmula comúnmente utilizada en Derecho Internacional del Modus Vivendi[231], que puede llegar a suponer el nacimiento de obligaciones jurídicas a través de un acuerdo provisional entre sujetos de Derecho Internacional para regular transitoriamente una determinada situación hasta la fijación de una solución definitiva mediante la celebración de un acuerdo o Tratado sobre los temas objeto del acuerdo[232].

     Se trataría de una figura que posibilitaría la convivencia transfronteriza, tomando como ejemplo el fenecido Foro de Diálogo, que trataría de paliar los efectos perversos que el Brexit pueda tener en las relaciones hispano-gibraltareñas, siendo los trabajadores que diariamente cruzan la Verja la parte que podría resultar más perjudicada. Esta figura se prolongaría hasta en tanto no se consiguiera un modelo internacional que pusiera fin a la controversia histórica, sin perjuicio de que lo alcanzado en esta convivencia pudiera ser formalizado mediante el Tratado internacional de salida de la Unión Europea del Reino Unido. En este sentido, DEL VALLE GÁLVEZ pone de relieve las características que podrían fundamentar este Modus Vivendi, basadas en la continuidad de aplicación del Derecho de la UE, una vuelta a la formula cuatripartita de negociación, con la posible participación de la Unión Europea, y por último la adopción de las directrices de este Modus Vivendi exclusivamente por España y Reino Unido, dando cumplimiento a las Resoluciones de la ONU[233].

     Como hemos dicho, en paralelo al Modus Vivendi, debe elaborarse un acuerdo negociado sobre el modelo de solución definitiva que plantee al mismo tiempo la reclamación de soberanía, recobrando el espíritu de la Declaración de Bruselas de 1984. Para ello se presenta necesario la búsqueda de los elementos básicos del consenso con vistas a dar contenido posteriormente a un modelo internacionalizado que tenga en cuenta los intereses propios de cada una de las partes, y que parte del hecho de su unicidad. En esta línea, DEL VALLE GÁLVEZ sugiere un modelo de Principado o Ciudad de la Corona “bajo soberanía española y por tanto formalmente integrado en la Unión Europea, vinculada institucionalmente al Campo de Gibraltar, y con mantenimiento de la actual jurisdicción británica y organización de Gibraltar, de forma que la restitución a la soberanía española no implicase su incorporación al territorio bajo jurisdicción española[234]”. Sería también necesario un acuerdo complementario acerca de las bases militares, que como ya comentamos al referirnos a las aguas del Peñón, tendría fácil encaje en el marco de la OTAN.

     Por su parte, YÁÑEZ-BARNUEVO propone un modelo que se acerca al de soberanía conjunta pero limitado a la administración del territorio. Con el fin de que Gibraltar siguiera vinculado con la UE, sería suficiente con que España y Reino Unido asumieran la dirección de las relaciones exteriores de Gibraltar, y así se fijara en los acuerdos a los que se llegue en el marco del Brexit, una suerte de administración conjunta que se podría prolongar de forma duradera en el tiempo pero no con carácter ilimitado, ya que se debe mantener el objetivo esencial de su reintegración en España, a cuyo fin es importante que durante ese periodo se mantengan vigentes tanto el artículo X del Tratado de Utrecht como la aplicabilidad del Derecho de descolonización al caso de Gibraltar[235]. Pero si esa responsabilidad compartida llevara aparejada la administración conjunta del territorio, ello conduciría a situaciones problemáticas en las que España podría reputarse responsable ante la Unión por decisiones en las que no tuviera una influencia real.

     Si bien hay que valorar dichas propuestas, así como otras similares o mixta que combinen elementos de unas y otras[236], a la hora de su puesta en práctica nos encontramos con el evidente obstáculo del consentimiento de Gibraltar, requisito indispensable para la puesta en marcha de cualquier propuesta que el Reino Unido lleva exigiendo desde que dotara a la Colonia de su Constitución en 1969. Además, se deben valorar cuidadosamente antes de adoptar cualquier medida la consecución última de los intereses españoles que de seguirla podría reportarnos, y en esta línea ha de estimarse el modelo de soberanía conjunta como el más adecuado a este fin, modelo no obstante que no se encuentra exento de matices y eventuales problemas que pudieran surgir.

5. LA OPCIÓN A LA SOBERANÍA COMPARTIDA

 

Entramos ahora de lleno a tratar el tema principal de este trabajo, centrado en la viabilidad de la propuesta de cosoberanía o soberanía conjunta, así como sus ventajas e inconvenientes de cara a los intereses de cada una de las partes, todo ello sin perder de vista las novedosas posibilidades que ofrece la salida del Reino Unido de la Unión Europea como consecuencia del Brexit para su logro. Al respecto, se deben considerar cuestiones tan importantes como cuál sería la cuota de soberanía que cada parte ostentaría sobre el Peñón, el sistema de responsabilidad que regiría en la colonia la participación de cada una de las partes, así como el cuál sería el régimen transitorio que rigiera en Gibraltar desde la adopción de los acuerdos hasta su completa implantación, con la asistencia indispensable de la Unión Europea, así como de la ONU, en todo el proceso.

A modo introductorio, cabe decir que la soberanía conjunta de ambas potencias sobre el Peñón no supone el mero ejercicio de su administración, sino algo mucho más profundo que se materializaría en el ejercicio de la soberanía conjunta[237], siempre respetando, como han reiteradamente establecido ambas partes, las instituciones y organismos propios de Gibraltar. Esto supondría la incorporación de Gibraltar a España bajo un estatuto sui generis que, como desarrollaremos, encuentra su encaje en el artículo 144.b), que permite acordar un estatuto de autonomía para territorios no integrados en la organización provincial. Si bien esto parece fácilmente asumible, en la práctica presenta numerosos problemas, no solo en relación al ámbito de la negociación, sino también en la propia figura de la soberanía conjunta, puesto que dado que España ha defendido durante más de 300 años su soberanía sobre el Peñón; ¿sería posible la renuncia unilateral de un Estado a parte de su territorio?

5.1 Antecedentes históricos de soberanía compartida en la relación entre los Estados

 

A lo largo de la historia se han sucedido numerosos casos de territorios bajo régimen de soberanía compartida por dos, tres o incluso más Estados[238], cada uno con sus particularidades y fruto de los más diversos motivos, y que comúnmente se le ha conocido en el argot del Derecho Internacional como “condominio”. La mayor parte de las veces en que a lo largo de la historia se recurrió al uso del condominio, fue para establecerse sobre territorios fronterizos en disputa, ante la imposibilidad de los Estados de resolver el conflicto de soberanía[239], si bien otras muchas veces se establecieron de forma pacífica o por pequeñas riñas. Ejemplo de este último caso es la isla de los Faisanes[240], el condominio más pequeño del mundo cuya soberanía se encuentra compartida entre España y Francia y que se reparten a mitad, 6 meses para cada Estado. Su existencia se debe al Tratado de Bayona de 1856 en un intento de acabar con las disputas entre los pescadores de ambos países y con el contrabando en la zona. No obstante, por su escasa extensión y su carácter simbólico no ofrece ninguna similitud con el caso gibraltareño.

Sí ofrece sin embargo cierta similitud un caso muy cercano a Reino Unido, que de haberse materializado habría supuesto un precedente para Gibraltar: se trata de las Islas Malvinas –o Falkland Islands–, al respecto de las cuales el 11 de junio de 1974, Gran Bretaña le propuso a PERÓN un condominio entre los dos países sobre las islas[241]. La propuesta, que se extendió mediante un documento no oficial –non-paper– mostraba la intención, dice el escrito, de “poner fin a la disputa sobre la soberanía” y “crear una atmósfera favorable dentro de la cual los isleños podrían desarrollarse de acuerdo a sus intereses”. El texto de la propuesta se envió por parte del embajador británico en Buenos Aires a PERÓN y su Ministro de Asuntos Exteriores, y en la cual se proponía, entre otros puntos, que las banderas de Reino Unido y Argentina fueran “enarboladas juntas” en tierra malvinense, que allí convivieran el inglés y el castellano como idiomas oficiales y que el gobernador de las islas fuera “designado de manera alternada por la Reina y el presidente argentino[242]“. Esta propuesta se vio frustrada como consecuencia de la muerte de PERÓN a los tres meses de la misma, tras lo cual los ingleses dieron por perdida tal posibilidad.

Esta propuesta supone un muy interesante antecedente para el caso de Gibraltar, no solo por la participación también de Reino Unido en la propuesta, sino por la gran similitud de los casos. Ambos territorios están marcados por un estatuto colonial sujeto al proceso descolonizador de la ONU. No obstante, miles de españoles van a diario a trabajar a Gibraltar, por lo que hay una integración comercial y turística que no existe entre las Islas Malvinas y el resto de Argentina, y que supone la necesidad de establecer un régimen de libertad de tránsito que en el segundo caso no se manifiesta, haciendo suponer un régimen de cosoberanía distinto en estos puntos que en el caso gibraltareño supone el núcleo de la cuestión. Además, la poca prosperidad de la propuesta argentina nos impide saber si la misma se habría materializado en un estatuto de cosoberanía, parecido o idéntico al propuesto para Gibraltar, o al contrario se habría limitado a una administración conjunta del archipiélago, sin mencionar que el objetivo de la cosoberanía en Gibraltar sería la conservación de su estatuto europeo, problema que en las Malvinas no nos encontramos.

Centrando la vista ahora a las situaciones análogas de cosoberanía que se dan en la actualidad, cabe citarse algunas propuestas de solución que de forma imaginativa han mantenido algunos representantes de Gibraltar para salvaguardar la conexión entre el Peñón y la Unión Europea a pesar de que el Reino Unido se desvinculara de la misma, soluciones entre las cuales se ha citado como precedente el caso de Groenlandia o los micro Estados[243]. Sin embargo, estos supuestos muy poco o nada tienen que ver con la situación jurídica de la Colonia. En cuanto al supuesto de Groenlandia, la comparación se diluye desde el momento en que Gibraltar constituye una colonia y Groenlandia un territorio de un Estado miembro con un régimen especial como “territorio de ultramar”, aprobado por todos los Estados miembro. No se percibe situación análoga de cosoberanía en este caso, sin mencionar que Dinamarca sigue siendo miembro de la Unión Europea, mientras que Reino Unido tras el Brexit se desvincularía por completo[244]. De seguirse de forma estricta el supuesto de Groenlandia, la única solución sería la completa incorporación de Gibraltar en España para mantener su estatuto de territorio comunitario.

Por otro lado, no resulta acertado tampoco el intento del Ministro Principal de Gibraltar, PICARDO[245], de intentar equiparar un eventual régimen de aplicación especial del Derecho europeo a Gibraltar tras el Brexit, con el estatuto europeo de los conocidos como micro-Estados, como es el caso de Andorra[246], cuya situación no es en nada asimilable a la de Gibraltar. Mientras que por un lado estos son sujetos de Derecho Internacional, y por tanto están revestidos de estatalidad, Gibraltar es un territorio no autónomo pendiente de descolonización[247]. No obstante, menos adecuadas aún resultan las referencias a antecedentes como el de Argelia, un supuesto evidente de descolonización, que hasta el Tratado de Maastricht ni siquiera supuso una modificación de los Tratados Constitutivos en cuanto a la referencia inicial que sobre Argelia se hacía en los mismos.

De lo visto puede deducirse que el presente proyecto de cosoberanía cuenta con escasos precedentes que en la práctica puedan suponer una guía o aportar algún dato sobre cómo debería desarrollarse y cuáles pueden ser sus frutos. Es por ello oportuno abordar los antecedentes de intento de cosoberanía en cuanto al propio Peñón, antecedentes que, si bien cuenta con la diferencia de no enmarcarse en el contexto del Brexit, que supone una valoración muy distinta de la propuesta actual, puede aportar pistas para la negociación.

5.2 El referéndum de 2002

 

     Si bien la presente propuesta de cosoberanía parece suponer una solución sin precedentes en el conflicto de Gibraltar, basta volver la vista atrás para observar que desde la segunda mitad del siglo XX han sido muchas las propuestas españolas con el fin de encontrar una solución pactada con el Reino Unido que ponga fin a la cesión de soberanía que España hizo por el Tratado de Utrecht en 1713 a través de fórmulas análogas de soberanía conjunta. Respecto a dichas fórmulas nos encontramos un primer acercamiento en época del Ministro MORÁN cuando en 1985 propuso el establecimiento de un condominio temporal en el territorio[248]. No obstante, en lo que respecta a propuestas de cosoberanía más afines a la actual, se encuentran al menos en los antecedentes negociadores dos precedentes directo[249].

     El primero de ellos, como un tímido acercamiento a la propuesta, tuvo lugar durante el mandado del Ministro MATUTES al frente del MAEC en 1998.  En cuanto al segundo, en un formato ya mucho más elaborado, corresponde a las negociaciones que de forma intensa se desarrollaron a lo largo de los años 2001 y 2002 entre los Ministros PIQUÉ y STRAW, y en el que cerca se estuvo de alcanzar un acuerdo final. De lo manifestado en público por las partes protagonistas de la negociación cabría entender que los asuntos pendientes de concreción fueron la determinación de si el acuerdo tendría un carácter prolongado en el tiempo, como defendía España, o si al contrario sería definitivo, posición que mantenía Reino Unido; si debería celebrarse o no un referéndum en Gibraltar en relación a la propuesta, contraviniendo la doctrina de la ONU[250]; y por último, el régimen que se mantendría en relación a la Base Naval. Según el parecer de quienes conocieron de cerca la negociación, se estuvo muy cerca de alcanzar un acuerdo final, acuerdo que lamentablemente no llegó y que podría haber supuesto un precedente esclarecedor a la situación actual[251].

     Pero antes de alcanzar la etapa final de la negociación, se sucedieron una gran cantidad de encuentro de trabajo, que alcanzaron desde las reuniones de más alto nivel entre los presidentes de ambos gobiernos, hasta los contactos de preparación técnica, que con la ayuda de su promoción a través de los Ministros PIQUÉ y STRAW, dio lugar a numerosos encuentros en el marco del proceso que se mantuvieron entre noviembre de 2001 y mayo de 2002. Sin embargo, lo que queda claro es que las negociaciones no alcanzaron los objetivos propuestos, y nunca sabremos lo cerca o lejos que estuvimos realmente de alcanzar el acuerdo[252]. Lo que sí se puede sacar en positivo del mismo es la lección que nos puede enseñar sobre los aciertos, de entre los cuales cabe destacar la formidable cooperación ministerial, requisito necesario para que la propuesta actual saliera adelante, así como los desaciertos cometidos para no repetirlos a día de hoy, de los cuales cabe destacar la ausencia de respaldo por parte de la población gibraltareña a través del referéndum de 2002, que ahora analizaremos.

     Efectivamente, los gobiernos respectivos de España y Reino Unido negociaron con empeño a lo largo de 2001 y 2002 en la solución del contencioso, en torno al concepto de soberanía compartida sobre Gibraltar. En esta línea, el 19 de junio de 2002 el Secretario de Estado de Foreign and Commonwealth Affairs compareció en el Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de los Comunes para comunicar las diferencias que aún pendían entre las partes con el fin de continuar con la negociación[253]. En concreto, el Secretario declaró que:

• El acuerdo de soberanía compartida debía tener carácter definitivo –o, tal y como declaró el Ministro STRAW, “temporalmente ilimitada”–, y no constituir un paso previo de España hacia la reintegración de Gibraltar bajo su soberanía plena.
• La base militar de Gibraltar se mantendría bajo soberanía del Reino Unido o, en palabras de STRAW, el 19 de junio de 2002, en la Comisión de Asuntos Exteriores de la Cámara de los Comunes, “un objetivo de las negociaciones es que la Base permanezca como base británica y no hispano-británica[254]”.
• Como tantas veces ha reiterado Reino Unido, los gibraltareños deben tener la última palabra en la adopción de cualquier solución –the final say–, pues sin todo ello no habría acuerdo.

     Dicha experiencia nos demuestra que, pese a todo, es posible alcanzar un acuerdo, puesto que la negociación sobre la soberanía conjunta de los años 2001-2002 llegó a conseguir un pacto que se materializó por escrito sobre las líneas rojas de cada una de las partes, de acuerdo con las memorias del jefe negociador y ministro británico para Europa Peter Hain[255]. A pesar de no ser público el texto de este preacuerdo sobre la soberanía conjunta, la experiencia vivida en su elaboración nos muestra que las líneas rojas no son infranqueables, lo que abre la veda a la posibilidad de renuncias de posiciones históricas por ambas partes. A modo de ejemplo, cabe destacar que el Gobierno español presidido por AZNAR llegó a admitir la soberanía conjunta con el Reino Unido de forma “permanente”, implicando tanto el territorio del istmo como sus aguas no cedidas por el Tratado de Utrecht, lo que hace pensar en una posible concesión británica de negociación bilateral respetando las Resoluciones de la ONU. Se alcanzó igualmente un acuerdo sobre el control británico y utilización de las bases militares en el marco de la OTAN, algo realmente relevante que constituye uno de los puntos fuertes del problema[256].

     Sin embargo, como ya vaticinamos, el proceso negociador de cosoberanía, iniciado por PIQUÉ, como Ministro de Asuntos Exteriores de España, y STRAW, su homólogo británico, fracasó cuando el 7 de noviembre de 2002 se celebró en Gibraltar un referéndum, convocado unilateralmente por el Ministro Principal de Gibraltar CARUANA sobre la soberanía compartida con España, en el que el rechazo de esta fue casi unánime: ejercieron su derecho a voto 18.176 gibraltareños (un 87,92% del censo), votando en contra de la soberanía compartida 17.900 (98,97% por cien de los votantes) y a favor 187 (1,03%)[257]. Aunque el referéndum no fue reconocido por el Reino Unido y contravenía las indicaciones de la ONU en cuanto a la resolución bilateral del contencioso, las autoridades británicas declararon con posterioridad que los resultados del referéndum debían ser tenidos en cuenta[258], invalidando de esta forma lo conseguido hasta el momento.

     Como resultado de este referéndum de 2002, la fórmula de cosoberanía quedó en principio desacreditada o, cuanto menos, cuestionada. A diferencia de la negociación de 2001-2002, en las que el Gobierno británico no reconoció el referéndum, Reino Unido está ahora –al menos desde 2007– en un momento diferente, en el cual se niega a avanzar hacia el modelo de cosoberanía sin el previo acuerdo de la población de Gibraltar. Como consecuencia de esta situación, el formato bilateral de negociación iniciado en Bruselas no muestra esperanzas de éxito dado que, en cualquier caso, Gibraltar probablemente boicotearía cualquier fórmula cosoberana[259].

     Si algo debemos aprender de estos precedentes de cara a la propuesta actual, es la importancia manifiesta en contar con el apoyo de la población de Gibraltar, el elemento que hizo fracasar las proposiciones de cosoberanía anteriores, pues si bien la ONU manifestó solo la observancia de los intereses de la población y nunca el consentimiento de la misma[260], en la práctica se ha constituido requisito indispensable. No obstante, en las circunstancias actuales, es de resaltar el amparo casi unánime dado por Gibraltar a la permanencia en la Unión Europea del Reino Unido a raíz del referéndum oficiado en 2016, en el cual el 95% votó a favor de la UE. Este escenario nos hace pensar que se ha producido un cambio de miras de la población gibraltareña, que, ante el peligro inminente por la desconexión de la Unión, pueda abrazar con esperanza el régimen de soberanía conjunta con el fin de mantener el estatus del que hasta ahora habían disfrutado.

5.3 El Brexit y la opción a la soberanía compartida: ¿Futura solución al conflicto?

 

     El 29 de marzo de 2017 la Primera Ministra británica, Theresa May, envió al Presidente del Consejo Europeo una carta en la que expresaba la intención del Reino Unido de abandonar la Unión Europea[261]. De esta forma, tras ser ratificado el resultado del referéndum del 23 de junio de 2016 por las dos cámaras del parlamento británico, cobra carácter oficial la desconexión del Reino Unido de la Unión Europea, de acuerdo con lo previsto en el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea. Desde entonces, en línea al protocolo establecido por los Jefes de Estado y de Gobierno el 15 de diciembre de 2016, reunidos los 27 Estados en el Consejo Europeo –ya sin la asistencia del Reino Unido– aprobaron en su sesión extraordinaria del 29 de abril de 2017 las orientaciones generales que “definen el marco de las negociaciones con arreglo al artículo 50 del TUE, y establecen las posiciones y principios generales que la Unión procurará mantener durante toda la negociación[262]”. Se trata, en concreto, de 28 orientaciones generales sobre las cuales se tendrá que basar el mandato negociador que sea aprobado en adelante por el Consejo para establecer las pautas concretas de la negociación que decidirá la futura relación entre el Reino Unido y la Unión Europea[263].

     Ante estas circunstancias, presenciamos un escenario jurídico y político de incertidumbre y completamente nuevo, protagonizado por el Reino Unido y la Unión Europea por un lado, y España y Reino Unido por otro, que no encuentra ningún precedente a lo largo de toda la historia del proceso de integración europea. No obstante, lo que si queda claro es que desde el primer momento de la salida del Reino Unido de la Unión, Gibraltar perderá evidentemente el favorable régimen jurídico que el Peñón consiguió en las negociaciones de las condiciones de adhesión a las entonces Comunidades Europeas[264]. Es por todo esto que España ha visto una oportunidad única aprovechando la ocasión, para poner sobre la mesa una posibilidad de negociación acerca de una propuesta que pusiera al alcance de España y Reino Unido una salida favorable para todos, incluyendo a los propios gibraltareños y a los habitantes de los municipios del Campo de Gibraltar[265].

     Dicho esto, resulta más que evidente que, desde el momento en que el Reino Unido se retire de la Unión, con él lo hará también inevitablemente Gibraltar. Al dejar de formar parte el Reino Unido como Estado miembro de la Unión, sucederá lo que ya adelantamos al analizar el estatuto europeo de Gibraltar, es decir, se perderá el vínculo que la colonia mantenía a través del artículo 355.3 del TFUE. Renunciará a su membresía el Estado miembro encargado de las relaciones exteriores de Gibraltar y, con ello, se dejará de aplicar en la misma la legislación europea[266].

     Bajo esta nueva tesitura, el pasado 16 de septiembre de 2016, el Ministro de Asuntos Exteriores GARCÍA-MARGALLO, envió una carta a su homólogo británico en la que le invitaba a retomar las negociaciones de la Declaración de Bruselas de 1984. Siguiendo esta línea, el Representante Permanente español ante Naciones Unidas presentó dicha propuesta ante la IV Comisión el 4 de octubre de 2016. De esta forma, se daba comienzo al planteamiento de una propuesta de soberanía conjunta entre España y Reino Unido, según la cual ambos Estados asumirían las competencias de defensa, relaciones exteriores, control de fronteras y asilo e inmigración, mientras que el resto de competencias corresponderían a Gibraltar. Además, se garantizaría de esta forma a su población un estatuto personal propio para poder mantener la nacionalidad británica y acceder, si lo desearan, también a la nacionalidad española[267], todo ello con el objetivo de evadir los efectos nocivos que el Brexit causaría a los trabajadores que realizan sus trabajos a uno y otro lado de la Verja.

     Pero independientemente de la consideración de la propuesta, el punto de partida del estatuto de Gibraltar vendría determinado por la doctrina de la ONU y por la Unión Europea, lo que significa que, una vez que el Reino Unido no forme parte de la Unión, cualquier acuerdo que se pueda adoptar en relación a Gibraltar  requerir el previo acuerdo entre España y el Reino Unido[268]. En línea a este planteamiento, ha de señalarse que la Unión Europea no ostenta competencia para poder negociar con el Reino Unido directamente cualquier tema que pueda afectar a la soberanía de los Estados, incluyendo por supuesto la cuestión de Gibraltar. Como bien ha establecido la doctrina consolidada de Naciones Unidas, Gibraltar es un territorio no autónomo pendiente de descolonización, que afecta el principio de integridad territorial de España y al que no se aplica el derecho a la libre determinación[269]; es decir, la cuestión de Gibraltar debe resolverse mediante negociación bilateral entre España y el Reino Unido, teniendo en cuenta los intereses de la población de la colonia, y sólo Naciones Unidas puede decidir cuándo se ha completado el proceso de descolonización de Gibraltar. Tal es, por tanto, el marco que forzosamente tendrá que respetar la Unión en sus negociaciones con el Reino Unido[270].

     El contexto actual del Brexit constituye una oportunidad digna de valoración para reanudar las negociaciones hasta el momento estancadas. Si bien podemos encontrarnos precedentes en los que tanto el Consejo Europeo como el Parlamento Europeo respaldaron manifiestamente el proceso de negociaciones que España y Reino Unido intentaron en el pasado con el fin de alcanzar un estatuto de cosoberanía, e incluso invitaron a la Comisión a buscar fórmulas para respaldar “cualquier acuerdo alcanzado” entre ambos Estados[271], por consiguiente más aún cabría solicitarlo en un momento como el actual, en el que uno de estos dos Estados involucrados en la controversia presenta su retirada de la Unión, mientras que el contencioso sigue en marcha y afecta de manera clara y directa al Estado que se mantiene como miembro de la misma[272]. Es igualmente cierto que existen argumentos de peso para poder sostener, en un principio, que la cuestión de la soberanía sobre Gibraltar debería quedar excluida de las negociaciones sobre el Brexit y, por tanto, ser acordada previamente de manera bilateral entre el Reino Unido y España. Entre ellos, que como ya hemos mencionado, la Unión carece de competencia en materia de soberanía, por lo que las cuestiones que afecten directamente a la misma no pueden ser objeto de las negociones sobre el Brexit[273].

5.3.1 El alcance de la propuesta de cosoberanía

 

     Una aproximación jurídica a la propuesta española de soberanía conjunta requiere la adecuada presentación de dos aspectos fundamentales de la misma. En primer lugar, un análisis material del contenido de la propuesta, para especificar sus puntos, y en segundo lugar un análisis procedimental, para precisar cómo se podría articular en la práctica la propuesta en cuestión[274]. Por lo que respecta a la dimensión material de la propuesta, sus elementos esenciales se encuentran en la anteriormente nombrada intervención del Representante permanente de España ante la ONU, el 4 de octubre de 2016, según la cual proponía iniciar las negociaciones necesarias que permitieran lograr un acuerdo para que las disposiciones de los Tratados de la Unión Europea sigan siendo de aplicación a Gibraltar. Con este fin, postulaba el Representante que “con el derecho de la Unión Europea en la mano, la única posibilidad para que esto suceda cuando el Reino Unido haya abandonado la UE es que haya una ligazón política entre Gibraltar y España, que seguirá siendo miembro de la UE”, a cuyo fin sería necesario “acordar con el Reino Unido un régimen de soberanía conjunta sobre Gibraltar que permitiese el mantenimiento de Gibraltar en la UE (…)[275]”.

     Al respecto, el Representante Permanente de España precisaba el alcance material concreto de la propuesta en torno a cuatro elementos fundamentales, que conforman el núcleo de la propuesta española:

“La propuesta que España hace al Reino Unido se articula alrededor de cuatro grandes ejes:

1.―Un estatuto personal para los habitantes del Peñón que les permita conservar la nacionalidad británica, abriendo la posibilidad de acceder a la nacionalidad española sin tener que renunciar a aquélla.

2.―El mantenimiento de las instituciones de autogobierno de Gibraltar en el marco de un amplio régimen de autonomía el cual tendría un fácil encaje en nuestro sistema constitucional[276].

3.―El mantenimiento de un régimen fiscal particular en Gibraltar, siempre y cuando sea compatible con el ordenamiento comunitario.

4.―El desmantelamiento de la Verja que separa Gibraltar del resto de la península ibérica, que en el año 1909 levantó el Reino Unido. España y el Reino Unido ostentarían conjuntamente las competencias en materia de defensa, relaciones exteriores, control de las fronteras exteriores, inmigración y asilo[277]”

     Por otro lado, por lo que respecta a la vertiente procedimental, el mecanismo jurídico para articular la propuesta planteada dependería en buena medida del contenido del acuerdo material en cuestión y de la voluntad que el Reino Unido y España mantuvieran al respecto. Pero, a la vista de los temas que son objeto de consideración por la negociación y de las consecuencias directas que los mismos tendrían en materias que encajan directamente en los supuestos previstos por los artículos 93 y 94.1 de la Constitución, parece evidente que en todo caso se necesitaría formalizar los acuerdos mediante tratado internacional, y que éste habría de contar, siguiendo el procedimiento marcado por dichos artículos, con la autorización previa de las Cortes Generales[278].

     No obstante, resulta interesante comentar que, desde un punto de vista operativo y para facilitar su realización, la instrumentalización jurídica del proceso podría hacerse en dos fases. En primer lugar, una vez cerrada la negociación, se podría aprobar una Declaración política, no vinculante, de los gobiernos español y británico en la que se fijarían con carácter general y de forma concisa los términos del acuerdo alcanzado. Desde este momento, en segundo lugar, se podrían articular jurídicamente los términos del acuerdo a través de la celebración de un tratado internacional, que sería sometido a los correspondientes trámites parlamentarios internos previos a la prestación del consentimiento por ambos Estados. Resulta pertinente recordar que la doctrina de las Naciones Unidas exige que la solución negociada por el Reino Unido y España “tenga en cuenta los intereses de la población de la colonia”, lo cual de ningún modo alguno puede equipararse a la realización de un referéndum[279]. Sin embargo, esto entra en conflicto directo con el grado de importancia que el Reino Unido otorga al consentimiento de Gibraltar manifestado en referéndum, tal y como ya sucediera en 2002, y que ha quedado reiterado en la Decisión de la Asamblea General de la ONU sobre la cuestión de Gibraltar de 2016[280]. Pudiera encontrarse soluciones a este problema, como podría ser que un representante de Gibraltar formara parte de la delegación negociadora británica durante todo el proceso bilateral, y de esta forma mantener a Gibraltar al tanto de las negociaciones y hacerlo indirectamente partícipe de las mismas[281], aunque la aceptación de esta propuesta por Reino Unido y Gibraltar suscita no pocas dudas.

5.3.2 La viabilidad de la propuesta

 

     A pesar de la pertinencia de la propuesta, la misma sugiere multitud de matices a aclarar, de cara a su plausible aplicabilidad en la realidad. En primer lugar, debemos referirnos a la durabilidad de dicho régimen de cosoberanía, es decir, a su carácter definitivo e indefinido o, al contrario, temporal y transitorio. Al respecto, debemos mencionar que si España sigue teniendo voluntad política de recuperar Gibraltar, y desea ser coherente con las propuestas que ha defendido hasta el momento y sus límites, está claro que nuestro país no puede aceptar compartir su soberanía sobre Gibraltar con el Reino Unido a perpetuidad o por tiempo indefinido, dado que ello comportaría la renuncia en la práctica de la reivindicación española de plena soberanía sobre el Peñón[282]. ¿Podría España sostener la renuncia de un territorio cuya reivindicación como propio lleva tanto tiempo realizando, tal y como comportaría la cosoberanía? Y en relación a las bases militares sobre el Peñón se nos aparecen también similares dudas, ¿puede España aceptar bases militares exclusivamente británicas?

     Por lo que respecta a la duración del pretendido régimen de soberanía compartida, en la presentación de la propuesta española no se hace mención en ningún lugar a ninguna referencia sobre la posible duración del régimen de cosoberanía entre España y Reino Unido que se ofrece para Gibraltar. Esa ausencia de precisión induce a pensar que España se podría estar refiriendo hipotéticamente a un régimen de duración indefinida, potencialmente ilimitada[283]. No obstante, y sirviendo de precedente el intento de soberanía conjunta de 2002, España solo podría estar interesada en dicha fórmula si tal régimen tuviese una duración limitada en el tiempo y constituyese un periodo de transición hasta conseguir la reintegración de Gibraltar a España. Pues bien, entendemos que esta debe ser la postura mantenida en la actual propuesta, toda vez que en Derecho Internacional se discute la posibilidad de renuncia de soberanía por parte de un Estado sobre una porción de su territorio[284], situación que ya fue vivida cuando Jordania, tras la anexión formal de Cisjordania en 1950 a causa del conflicto árabe-israelí, y tras ejercer en dicho territorio competencias estatales tan básicas y esenciales como el reconocimiento de la nacionalidad jordana a los habitantes de dicho territorio, renunció unilateralmente a la soberanía sobre el mismo en 1988. Por lo tanto, dado que en nuestro caso particular, el establecimiento permanente de cosoberanía comportaría dicha renuncia a parte de la soberanía que España viene defendiendo que ostenta sobre el Peñón, entendemos que la misma ha de entenderse de forma temporal.

     Pero, además, en esta línea de pensamiento debe señalarse que la soberanía se ha conceptuado de forma tradicional y consolidada en el ordenamiento internacional como una cualidad “exclusiva y excluyente[285]”, de tal forma que, en un sentido negativo, supone la exclusión de las actividades soberanas por parte de terceros Estados sobre territorios en los que la soberanía ya fuere ejercida por otro[286]. Siguiendo una interpretación literal de esta conceptualización llevaría irremediablemente a una antinomia en el concepto mismo de cosoberanía con difícil remedio, máxime si tenemos en cuenta que “la noción de soberanía puede vincularse a la idea de independencia o ausencia de dependencia en el ejercicio de las competencias estatales[287]”, que en la práctica exigiría necesariamente la cooperación y dependencia mutua entre el Reino Unido y España en la soberanía conjunta del Peñón. No obstante, puede pensarse una manera de salvar esta contradicción mediante el recurso, como hemos dicho antes, a la temporalidad de la misma. Solo tratando el referido régimen de cosoberanía como una propuesta transitoria podría encontrársele encaje en la doctrina y normativa iusinternacional.

     En cuanto a la admisibilidad de las bases militares británicas en el Peñón, que debemos señalar que ocupan casi la mitad de su extensión total, ya se abordó este tema al tratar el contencioso sobre las aguas[288]. Como entonces, debemos señalar que tal situación podría ser admisible en el marco de cooperación de la OTAN. No obstante, la aceptación de soberanía británica sobre las bases no haría más que perpetuar la controversia, pero ahora sobre una menor extensión de territorio. Por ello, cabría elaborarse igualmente una propuesta de cosoberanía concretamente para la base militar, salvando así tanto el propio interés del Reino Unido como una solución viable del problema.

     A pesar de que la propuesta es solo un punto de partida para negociar, España muestra con ella una voluntad de afrontar la cuestión de la soberanía de manera gradual, que ofrece beneficiosas opciones para la colonia en orden a considerar posible la propuesta. En primer lugar, con la propuesta, se respetaría la voluntad de los gibraltareños de querer seguir permaneciendo en la Unión Europea. Los gibraltareños ya demostraron en el referéndum de 2016 que casi el 96% ven su futuro dentro de la UE, y una solución como la apuntada permitiría cumplir este objetivo, preservando al mismo tiempo la personalidad y la historia de Gibraltar[289]. La imposibilidad de la independencia, certificada por la ONU[290], junto con el deseo democrático de seguir en la Unión, son dos hechos que irremediablemente sitúan a los gibraltareños ante una evidente contradicción. Si Gibraltar quiere seguir bajo la dependencia de Reino Unido, tendrá que quedar fuera de la Unión. Si, por el contrario, Gibraltar quiere ser un territorio de la Unión Europea, donde puede disfrutar de un estatuto especial, tendrá que hacerlo de la mano de España. Si esta es la vía elegida, los gibraltareños deberían solicitar a Reino Unido la negociación con España de un régimen de cosoberanía que respete la personalidad de Gibraltar[291].

     De la propuesta española se puede sacar también otros puntos positivos, como son los grandes beneficios que aporta para la economía del Campo de Gibraltar y la del Peñón. Diversos estudios de la Cámara de Comercio de Gibraltar subrayan que unos ocho mil trabajadores españoles tienen sus puestos de trabajo en el Peñón, y que los ingresos de la región circundante provenientes de Gibraltar son muy significativos. Pero esos informes reconocen también que los beneficios son mutuos. El mismo PICARDO ha subrayado esa interdependencia ante el Parlamento Europeo[292]. Si la interdependencia es fuerte en la actualidad, una integración plena de Gibraltar en la región aumentaría los beneficios para todos. La eliminación de la verja y el auge de la cooperación en diversos sectores facilitarían el desarrollo de la zona[293].

     Pero a todo ello hay que añadir que la salida de Gibraltar de la Unión Europea reabriría de nuevo la problemática acerca del posible aislamiento territorial del Peñón, que se estableció con el Tratado de Utrecht para evitar el contrabando y los riesgos a la seguridad de España. Hay que recordar que el levantamiento de esa incomunicación se realizó en los años 1980 con motivo de la adhesión de España a las Comunidades Europeas, y que por tanto el hecho de que Reino Unido decida ahora salir de la Unión supone un efecto de rebus sic stantibus a la apertura de la frontera por parte de España y a los demás acuerdos hechos en aquel contexto. Es decir, un cambio fundamental en las circunstancias en que se firmó el pacto de Bruselas, que teóricamente permitiría la vuelta a la situación anterior[294].

     Es por todo lo dicho que a nuestro juicio la propuesta de cosoberanía se presenta como la fórmula con más carácter de futuro que pueda conjugar los intereses de todas las partes. No obstante, es evidente que la misma supone el enorme reto de lograr convencer de sus bondades a la población del Peñón para conseguir su aquiescencia, ardua tarea que, en vista de los ya mencionados resultados del referéndum del Brexit, podría resultar más fácilmente conseguible. Todo ello lo dirá el futuro de la propuesta, que corre a contrarreloj con el tope de diciembre de 2020, fecha en la que el Brexit se consumirá y Gibraltar quedará definitivamente desconectada y a la deriva de la vida comunitaria.

5.3.3 Futuro de la propuesta de cosoberanía

 

     Del resultado del referéndum sobre el Brexit se deja entrever una contradicción entre los intereses británicos y de los gibraltareños. La salida de Reino Unido de la Unión Europea significará muy probablemente una pérdida del acceso a las libertades comunitarias por parte de Gibraltar. Al convertirse en territorio extracomunitario, los controles fronterizos deberán ser más exigentes, y como hemos anticipado, la situación previa a la Declaración de Bruselas de 1984 podría restablecerse. Ante esta situación, los ciudadanos de Gibraltar podrán elegir dos opciones: mantenerse como hasta el momento una colonia del Reino Unido y abandonar la Unión junto a su metrópolis, o bien apostar por la permanencia a través de un acuerdo con España que respete su personalidad, su autonomía y sus tradiciones[295]. Gibraltar afronta una contradicción evidente. Por un lado, mantiene una voluntad confirmada de seguir vinculado a la Unión Europea; por otro, se resiste a aceptar la única forma para conseguir ese fin tras el Brexit, que es un acuerdo con España[296].

     Es por ello que el futuro de la propuesta depende casi en su totalidad de la decisión de la población de Gibraltar. Para el caso de que la misma manifestara su consentimiento, el futuro de la propuesta se presenta esperanzador. No obstante, dicho panorama resulta casi utópico, razón por la cual resulta más verosímil pensar en una posible táctica de convencimiento por parte de España. Para ello, una posible estrategia podría ser la asimilación de los intereses españoles y gibraltareños, mediante la normalización, como propugna DEL VALLE GÁLVEZ, de la convivencia transfronteriza. Esto se podría conseguir valorando la necesidad de certidumbre política, económica y financiera sobre su futuro que siente Gibraltar tras la decisión del Brexit, en particular acerca del régimen del cruce fronterizo de la Verja, así como la identificación progresiva de los intereses de España con el de los gibraltareños[297].

     Para que España consiga el consentimiento de Gibraltar y no se vuelva a caer en el bloqueo de 2002 a causa del referéndum, deberá mostrar atención a las realidades humanas sobre el terreno. Si bien la cuestión de Gibraltar sólo podrá resolverse de forma viable y duradera mediante el acuerdo entre el Reino Unido y España –así lo exigen, como hemos visto, los marcos jurídicos y políticos que rigen la situación internacional de Gibraltar–, ello no debe excluir en modo alguno que ambos Gobiernos deban estar muy atentos a las realidades humanas en el Peñón y su entorno. Ello debe incluir necesariamente la protección y defensa de los derechos e intereses legítimos de los habitantes de las zonas circundantes, la promoción del desarrollo económico y social de dichas zonas y el fomento del diálogo y la colaboración interinstitucionales a todos los niveles, respetando su deseo de mantener y desarrollar libremente su personalidad en un marco español y europeo, sin necesidad de abandonar su histórico legado británico y mediterráneo. Para ello se requiere que haya un diálogo hispano-gibraltareño a distintos niveles, que sea franco, sostenido y profundo, y que no tenga que pasar siempre por el filtro de Londres[298].

     Hay que recordar que, una vez se haya materializado la retirada del Reino Unido, España recuperará la facultad reconocida por el artículo X del Tratado de Utrecht de controlar e incluso de cerrar el paso por la Verja, que permanecía impracticable desde la adhesión de España a la Unión Europea como consecuencia de la obligación de garantizar la libre circulación de personas, servicios y capitales. La población de Gibraltar se topará con la cruda tesitura de ser un territorio no autónomo de un tercer Estado, con todos los inconvenientes y ninguna de las ventajas actuales. En este contexto, la propuesta española de soberanía conjunta abre una nueva perspectiva, pues la economía del territorio seguiría beneficiándose del acceso al mercado interior y se mantendrían las libertades de circulación, al tiempo que se desbloquearía la posible aplicación de la normativa comunitaria en todos los ámbitos sobre Gibraltar[299].

     De lo dicho se concluye que Gibraltar y el Reino Unido son conscientes de que, si la propuesta española se mantiene en sus términos, el único modo que el Peñón tiene de seguir en la Unión es el de formar parte de un Estado miembro de la misma, y el Reino Unido ya no lo será. La cosoberanía permitiría a los gibraltareños, si es lo que desean, seguir siendo nacionales británicos; la cosoberanía permitiría a Gibraltar seguir con sus instituciones[300]; y por último, la cosoberanía atribuiría a Gibraltar un régimen fiscal propio[301].

     En cuanto a la forma de materializarse dicho estatuto cosoberano, es decir, qué pasaría tras la incorporación de Gibraltar en España, convendría estudiar la incidencia que podrían tener también tanto las previsiones del artículo 144 de la Constitución, que se redactó en 1978 teniendo en mente a Gibraltar, como las recogidas en el Estatuto de Autonomía de Andalucía. Pero, sea como fuere, la propuesta de soberanía compartida no tiene por qué exigir forzosamente una integración territorial en España. Caben posibilidades de dispar índole para lograr una solución duradera para el contencioso[302]. Mediante el apartado b) del citado artículo de la Constitución, se podría articular un estatuto de autonomía especial para Gibraltar que respetara su actual sistema de autogobierno, sin necesidad de ser integrado en la organización territorial española[303]. Ahora bien, dicho status debería perdurar mientras se mantenga la cosoberanía, pues España no puede perder de vista como fin último la reintegración de Gibraltar en su organización territorial como un municipio más del Campo de Gibraltar.

     Sino, la otra opción que les queda es declinar la propuesta, mostrarse reacios a integrarse en cosoberanía con España y, como hemos dicho, constituirse como una colonia de un país tercero con frontera con la Unión Europea, totalmente ajenos a ella. Bajo esta posibilidad, el futuro es realmente incierto, y lo más probable es que a España le tocase negociar una solución distinta con el Reino Unido si no quiere perjudicar a los trabajadores del Campo de Gibraltar que deben cruzar cada día la Verja, o simplemente abrir su paso, solución que en todo caso sería las más negativa para España. Posiblemente, ante este desolador panorama, lo más adecuado sería acordar con el Reino Unido el sometimiento de la cuestión a la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia, opción que conllevaría el peligro de la incertidumbre sobre el eventual fallo de la sentencia merced de los documentos y pruebas que pudiera tener guardadas el Reino Unido y que pudiera aportar al contencioso.

     Como broche final al posible futuro de la propuesta, cabe mencionar que el cambio de gobierno en 2017 y el paso del Ministerio de Asuntos Exteriores de GARCIA-MARGALLO a DASTIS QUECEDO ha hecho que la propuesta de cosoberanía pierda peso en el discurso político[304]. Debemos recordar que, si algo ha hecho mal España a lo largo del contencioso gibraltareño, ha sido no mantener una posición fuerte, estable y activa con una propuesta de solución para el conflicto, sino que su actuación ha venido marcada por altibajos en la importancia conferida al contencioso. De esta forma, sucede que las veces en que se ha priorizado el asunto de Gibraltar y, cuando más había avanzado la propuesta, la ha relegado al último punto de su agenda. Pues bien, ahora vemos que esto vuelve a ocurrir, y si queremos zanjar de una vez la disputa, será necesario su prioridad y el mantenimiento de una postura fuerte y activa por parte de España.

• CONCLUSIONES
•  

     I.       El contencioso de Gibraltar deriva de la guerra de sucesión al trono de España hace más de 300 años, que dio como resultado un tratado de paz firmado en Utrecht y que dio base jurídica a la presencia británica en el Peñón. Sobre este tratado, se ha de señalar que la doctrina de la Corte Internacional de Justicia determina la observancia de los tratados al tiempo de las normas actuales, por lo que el mismo se encuentra prácticamente inaplicable, no solo por esta circunstancia, sino mayormente por el proceso de integración de la Unión Europea.

     II.      A pesar de que el mencionado tratado no menciona la “soberanía” como el objeto de la cesión, sino la propiedad, la jurisprudencia de la CIJ estipula que la intención de transferir soberanía no implica la necesaria utilización de este término. Así pues, en el primer párrafo del artículo X del Tratado de Utrecht se lleva a cabo la cesión de soberanía sobre Gibraltar al Reino Unido.

     III.    En el mencionado Tratado no se señala la delimitación exacta del territorio cedido, sino que se mencionan solo la Ciudad y el Castillo de la época, por lo que la cesión no podía comportar más que ese territorio. Gibraltar tampoco posee fronteras internacionales demarcadas de común acuerdo, constituyendo la Verja un simple paso de control, sin reconocimiento de frontera por parte de España.

     Esto dio lugar a la apropiación del istmo por parte del Reino Unido, oponiendo un título de prescripción adquisitiva. Debemos señalar que dicha ocupación constituye una usurpación ilícita, dado que la misma no constituye acto de prescripción adquisitiva al requerirse para ello la aquiescencia del Estado español, requisito que en ningún momento se ha cumplido dadas las reiteradas protestas por parte de España.

     IV.     España comporta un derecho de adquisición preferente sobre Gibraltar estipulado en el artículo X del Tratado de Utrecht. A pesar de que el Reino Unido no puede enajenar Gibraltar por constituir esta una colonia, y por tanto ostentar simplemente su administración, sí que podría ser oponible dicha cláusula en caso de concederse total autonomía a Gibraltar por parte de Reino Unido, dado que infringiría el derecho de España a su reintegración territorial, reconocido por la ONU en su doctrina en el caso de Gibraltar.

     V.       Gibraltar no posee un derecho legítimo de autodeterminación, dado que su población no se constituye como un “pueblo” que pueda ostentar dicho derecho, de acuerdo con la doctrina descolonizadora de la ONU. No obstante, y de acuerdo con la misma, la descolonización no va necesariamente relacionada al derecho de libre determinación cuando se trata de un territorio con vínculos anteriores con otro Estado, en el caso de Gibraltar con España, y cuando sus habitantes no tengan la consideración de “pueblo”, como es nuestro caso. Es por ello que Gibraltar constituye una colonia cuyo proceso descolonizador debe desembocar irremediablemente en su reintegración a España.

     VI.    El estatuto europeo de Gibraltar viene determinado por la singular aplicación del Derecho de la Unión al mismo. Si bien la legislación europea es aplicable en el Peñón en virtud del artículo 355.3 del TFUE, las negociaciones de adhesión del Reino Unido a la Unión Europea dieron como resultado la inaplicación en la colonia de la Unión Aduanera, así como de otros programas de integración europeos que dieron como resultado la formación en la colonia de un particular régimen fiscal y aduanero que ha favorecido el crecimiento exponencial de la colonia, al amparo de los beneficios de la Unión Europea.

     Este particular y beneficioso régimen europeo de Gibraltar viene ahora a tambalearse a causa del Brexit y la salida del Reino Unido de la Unión Europea, que culminará en diciembre de 2020 y que dejará a Gibraltar al desamparo del Derecho de la Unión, con los perjudiciales efectos que ello tendrá sobre todo al recobrar en parte su vigencia el Tratado de Utrecht, en lo relativo al control de la frontera. Es por ello que, tras la eventual salida del Reino Unido de la Unión Europea, el estatuto jurídico de Gibraltar vendrá definido por la doctrina de la descolonización de la ONU y el antiguo artículo X del Tratado de Utrecht, algo que en nada beneficia a la colonia y que tratará de evitar.

     VII.   Ante esta situación, el Gobierno de España ofreció al Reino Unido un régimen de cosoberanía para Gibraltar que podría salvaguardar los beneficios de la aplicación del Derecho de la Unión en la colonia y poner un ladrillo en la construcción de una solución definitiva al contencioso. Régimen, no obstante, que debe entenderse transitorio, en virtud del fin último de las pretensiones de España que son la restitución de Gibraltar y las notas esenciales de la soberanía, que hacen incompatible este régimen como solución permanente.

     Ahora mismo el balón queda en el tejado de Gibraltar, que si no quiere quedar ajena al proceso de integración europeo, tendrá que aceptar la propuesta española, dado que el Reino Unido ha reiterado la necesidad del consentimiento de Gibraltar en la adopción de cualquier medida. Si bien la colonia demostrara en el referéndum de 2002 que no quería adoptar el régimen de cosoberanía, también demostró con casi igual resultado en el referéndum del Brexit de 2016 que deseaba seguir siendo parte de la Unión Europea, solución que solo podrá alcanzar formando parte de España

     Ante esta tesitura se presenta un futuro incierto, en el cual Gibraltar demostrará como ya demuestra su rechazo a la propuesta española, pero que acabará reconociendo como la mejor opción de cara al futuro del Peñón, y para lo cual será imprescindible la participación de España en el convencimiento de los gibraltareños de las bondades de la propuesta.

 

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[1] El topónimo Gibraltar deriva del árabe Ẏabal Tāriq.

[2] MANERA REGUERA, E., “Valoración estratégica de Gibraltar”, Cuaderno de Política Internacional, nº 35, febrero de 1958, p. 68.

[3] DE LA CIERVA, R., Historia total de España, Editorial Fénix, Madrid, 2008, p. 507.

[4] GARCIA MERINO, J. A., La Guerra de Sucesión española, https://www.todoababor.es/artículos/grtar.htm.

[5] El éxito que Felipe V vivía en España se frustró por la irresponsabilidad de Francia, en primer lugar, por la confirmación de los derechos de Felipe V al trono francés, en segundo lugar, como se comenta, por la ocupación militar de algunas plazas holandesas, y en tercer lugar, por la concesión a Francia por parte de España del privilegio de Asiento de Negros en América.

[6] La Gran Alianza, conocida antes de 1689 con el nombre de Liga de Augsburgo, fue una alianza fundada en el año 1686. La coalición estuvo formada (en distintos momentos) por: España, Austria, Baviera, Brandeburgo, el Sacro Imperio Romano Germánico, Inglaterra, los Países Bajos, el Palatinado, Portugal, Sajonia, Suecia y las Provincias Unidas. El cambio de nombre de la alianza de la Liga de Habsburgo a Gran Alianza lo produjo la adhesión de Inglaterra en el año 1689. Esta Alianza fue renovada en 1701 con la firma del tratado de La Haya, pasándose a llamar la Segunda Gran Alianza o la Liga de La Haya.

[7] GARCIA MERINO, J. A., La Guerra de Sucesión española, https://www.todoababor.es/artículos/grtar.htm., op. cit.

[8] La citada Gran Alianza.

[9] ANGUITA OLMEDO, C., La cuestión de Gibraltar: orígenes del problema y propuesta de restitución (1704-1900), Universidad Complutense, Madrid, 1997, p. 53.

[10] Años después derogaría estos mismos fueros con los Decretos de Nueva Planta por el apoyo de la Corona de Aragón al Archiduque Carlos.

[11] El marqués de San Felipe explica en qué consistió ese pacto: “se haría la guerra a la monarquía de España hasta echar de su trono a Felipe de Borbón, teniendo como en depósito los reinos o provincias que ganarían los príncipes de la misma confederación, quedando en poder del Emperador lo que se conquistarla en el Rhin y la Italia, lo que en Flandes y  Francia, en el de los holandeses, y que todos los puertos del mar ocuparían los ingleses, aún en Indias, prohibiendo a toda nación el comercio de ellas mientras no se hiciese la paz, y permitiéndole limitado, aún a la Holanda; que en las armadas navales había de gastar por dos tercios la Inglaterra, por uno la Holanda, y que en los ejércitos de tierra pagarían la tercera parte los ingleses. Que todos los gastos de la guerra, en cualquier éxito, los pagaría al fin de ella la Casa de Austria, y que se nombraría de acuerdo rey a la España. parte o toda conquistada (…)”.

[12] ANGUITA OLMEDO, C., La cuestión de Gibraltar: orígenes del problema y propuesta de restitución (1704-1900), op. cit., p. 54.

[13] DE LUNA, J. C., Historia de Gibraltar, Madrid, Gráficas Uguina, 1944, p. 298.

[14] TUBINO, F. Mª., Gibraltar ante la historia, la Diplomacia y la Política, apéndice nº1, Imprenta La Andalucía, Sevilla, 1863, pp. 257-270.

[15] DE LA CIERVA, R., Historia total de España, op. cit., p. 507.

[16] ANGUITA OLMEDO, C., La cuestión de Gibraltar: orígenes del problema y propuesta de restitución (1704-1900), op. cit., p. 55.

[17] CALDUCH CERVERA, R., Dinámica de la Sociedad Internacional, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1993, p. 4.

[18] Pertenecientes o afines al Partido Conservador Británico.

[19] Antiguo nombre del Partido Liberal Británico.

[20] ANGUITA OLMEDO, C., La cuestión de Gibraltar: orígenes del problema y propuesta de restitución (1704-1900), op. cit., p. 56.

[21] Allí tuvo lugar la Batalla de Rande, que produce en la política española de la época dos efectos opuestos: uno negativo, la dependencia española de Francia para realizar el comercio con América, y positivo, que pone en manos del rey el efectivo necesario para afrontar la larga Guerra que se cernía sobre la Península, al tiempo que hace posible pagar a Francia parte de la ayuda militar que prestaba a nuestro país.

[22] TOURON YEBRA, M., “La Batalla de Rande”, Revista de Historia Militar, nº 30, 1986, pp. 83-97.

[23] ANGUITA OLMEDO, C., La cuestión de Gibraltar: orígenes del problema y propuesta de restitución (1704-1900), op. cit., p. 57.

[24] GARCIA MERINO, J. A., La Guerra de Sucesión española, https://www.todoababor.es/artículos/grtar.htm., op. cit.

[25] ANGUITA OLMEDO, C., La cuestión de Gibraltar: orígenes del problema y propuesta de restitución (1704-1900), op. cit., p. 61.

[26] GARCIA MERINO, J. A., La Guerra de Sucesión española, https://www.todoababor.es/artículos/grtar.htm., op. cit.

[27] LOPEZ DE AYALA, I., Historia de Gibraltar, Antonio de Sancha, Madrid, 1782, p. 284.

[28] MONTERO, F., Historia de Gibraltar y de su campo, Imp. Revista Médica, Cádiz, 1860, p. 264.

[29] CUST, E., Annals of the wars of the eighteenth century, Mitchell’s Military Library, 1858, p. 48.

[30] LOPEZ DE AYALA, I., Historia de Gibraltar, op. cit., p. 285.

[31] DE LA CIERVA, R., Historia total de España, op. cit., p. 517.

[32] GARCIA MERINO, J. A., La Guerra de Sucesión española, https://www.todoababor.es/artículos/grtar.htm., op. cit.

[33] LOPEZ DE AYALA, I., Historia de Gibraltar, op. cit., p. 288.

[34] La bandera británica, la misma que, supuestamente, aún ondea en el mismo lugar.

[35] Tratado de Methuen

[36] GARCIA MERINO, J. A., La Guerra de Sucesión española, https://www.todoababor.es/artículos/grtar.htm., op. cit.

[37] SAYER, F., The history of Gibraltar and of its political relation to events in Europe, Chapman and Hall, Londres, 1865, p. 116.

[38] CRESPO, J., Los españoles olvidados del olvidado Gibraltar, https://lapaseata.net/2017/04/03/gibraltar-olvidado-espanoles-olvidados/.

[39] PEREZ GIRON, A., “Memoria del pueblo exiliado de Gibraltar en San Roque”, Alejandro del Valle Gálvez e Inmaculada González García, Editores, GIBRALTAR, 300 años, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, Cádiz, 2004, p. 442.

[40] PEREZ GIRON, A., “Memoria del pueblo exiliado de Gibraltar en San Roque”, GIBRALTAR, 300 años, op. cit., p. 443.

[41] DE LA CIERVA, R., Historia total de España, op. cit., p. 517.

[42] PEREZ GIRON, A., “Memoria del pueblo exiliado de Gibraltar en San Roque”, GIBRALTAR, 300 años, op. cit., p. 444.

[43] ALBAREDA SALVADO, J., La Guerra de Sucesión de España (1700-1714), Editorial Crítica, Barcelona, 2010, p. 305.

[44] ALBAREDA SALVADO, J., La Guerra de Sucesión de España (1700-1714), op. cit., p. 318.

[45] RODRIGUEZ CARRIÓN, A., Lecciones de Derecho Internacional Público, Editorial Tecnos, Madrid, 2006, p. 73.

[46] RODRIGUEZ CARRIÓN, A., Lecciones de Derecho Internacional Público, op. cit., p. 74.

[47] Al hilo de estas notas, la sentencia de la Corte Internacional de Justicia en el asunto del Lotus (1927).

[48] Al hilo de estas notas, la sentencia arbitral de Isla de Palmas (1928), y la Sentencia de la Corte Internacional de Justicia en el asunto del Estrecho de Corfú (1949).

[49] Se hará de nuevo referencia a esta obligación de forma más extensa al abordar la responsabilidad de Gibraltar por los daños causados a las aguas y costas españolas en el epígrafe 4.1.3.

[50] RODRIGUEZ CARRIÓN, A., Lecciones de Derecho Internacional Público, op. cit., p. 378.

[51] ANGUITA OLMEDO, C., La cuestión de Gibraltar: orígenes del problema y propuesta de restitución (1704-1900), op. cit., p. 138.

[52] DEL CANTILLO, A., Tratados, Convenios y Declaraciones de Paz y de Comercio que han hecho con las potencias extranjeras los monarcas españoles de la Casa de Borbón desde el año 1700 hasta el día, Imprenta de Alegría y Charlain, Madrid, 1843, p. 153. Texto original en latín.

[53] Por la incidencia del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, así como la preferencia del Derecho de la UE, IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias sobre el contencioso hispano-británico y el proceso de construcción europeo, Universidad Autónoma de Madrid, Madrid, 1996, pp. 207-215.

[54] La disposición “…que no se permita por motivo alguno que judíos ni moros habiten…” no sería aplicable aun en el caso de que la Carta de la ONU no lo prohibiese por tratarse de normas de ius cogens, es decir, normas de derecho imperativo internacional que por su contenido protegen valores esenciales que son compartidos por la comunidad internacional.

[55] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, su Estatuto Jurídico Internacional y europeo, y la incidencia de la Crisis de 2013-2014”, Revista catalana de dret públic, nº 48, 2014, p. 29.

[56] La disposición “para evitar cualesquiera abusos y fraudes en la introducción de las mercaderías (…) la dicha propiedad se cede a la Gran Bretaña sin jurisdicción alguna territorial y sin comunicación alguna abierta con el país circunvecino por parte de tierra” es en la actualidad inaplicable por el derecho a la libre circulación de los productos originarios de los Estados miembros establecido en el artículo 28 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

[57] ORTEGA CARCELÉN, M., “Gibraltar y el Tratado de Utrecht”, Análisis del Real Instituto Elcano, ARI 19/2013, 2013, p. 2.

[58] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, su Estatuto Jurídico Internacional y europeo …”, Revista catalana de dret públic, op. cit., p. 28.

[59] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, su Estatuto Jurídico Internacional y europeo …”, Revista catalana de dret públic, op. cit., p. 29.

[60] Al respecto, ORTEGA CARCELÉN, M., “Gibraltar y el Tratado de Utrecht”, Análisis del Real Instituto Elcano, op. cit., p. 8.

[61] LEVIE, H. S., The Status of Gibraltar, Boulder, Colorado, 1983, p. 32.

[62] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 27.

[63] JENNINGS, R. Y., The acquisition of Territory in International Law, Manchester University Press, Manchester, 1963, p. 16. Texto original en inglés.

[64] Expresión que es utilizada por los Estados partes en el Tratado de Utrecht.

[65] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., pp. 28-29.

[66] MARQUINA BARRIO, A., “La pista de aterrizaje de Gibraltar”, Alejandro del Valle Gálvez e Inmaculada González García, Editores, GIBRALTAR, 300 años, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, Cádiz, 2004, p. 177.

[67] Respecto al contencioso sobre las aguas territoriales, se hará un análisis más profundo en el epígrafe 4.1.3.

[68] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “¿De verdad cedimos el Peñón? Opciones estratégicas de España sobre Gibraltar a los 300 años del Tratado de Utrecht”, Revista Española de Derecho Internacional, nº 65, Madrid, 2013, p. 7.

[69] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “¿De verdad cedimos el Peñón? …”, Revista Española de Derecho Internacional, op. cit., p. 11.

[70] ANGUITA OLMEDO, C., La cuestión de Gibraltar: orígenes del problema y propuesta de restitución (1704-1900), op. cit., pp. 90-143.

[71] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “¿De verdad cedimos el Peñón? …”, Revista Española de Derecho Internacional, op. cit., pp. 7-10.

[72] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “¿De verdad cedimos el Peñón? …”, Revista Española de Derecho Internacional, op. cit., pp. 11.

[73] Ya sea la misma entendida como un paso o lugar de control, como defiende España, o como una auténtica frontera internacional, como defiende el Reino Unido.

[74] Respecto a la incidencia de la pertenencia a la Unión Europea en la calificación de la línea divisoria, se hará un análisis más profundo en los epígrafes 3.4 y 5.3

[75] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “La Verja de Gibraltar”, Alejandro del Valle Gálvez e Inmaculada González García, Editores, GIBRALTAR, 300 años, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, Cádiz, 2004, pp. 155-176.

[76] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 31.

[77] Se trataría más bien de un “estatuto de autonomía”, si queremos hacer una analogía funcional, ya que no se trataría de una Constitución en el sentido ortodoxo de la palabra.

[78] ORTEGA CARCELÉN, M., “Gibraltar y el Tratado de Utrecht”, Análisis del Real Instituto Elcano, op. cit., p. 5.

[79] A pesar del recurso al concepto de pueblo en el sentido jurídico internacional del término, en el proceso descolonizador conducido por la ONU se negó la existencia en Gibraltar de un pueblo con derecho a la libre determinación. Véase, infra, epígrafe 3 de este capítulo: “La doctrina de descolonización de las Naciones Unidas; ¿Derecho de autodeterminación del pueblo de Gibraltar?”.

[80] Al respecto, se analizará en mayor profundidad el estatuto colonial de Gibraltar en el epígrafe 3.3: “La doctrina de descolonización de las Naciones Unidas; ¿Derecho de autodeterminación del pueblo de Gibraltar?”.

[81] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 81.

[82] Al respecto, la Resolución 1514 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, la cual hace constar: ”Creyendo que el proceso de liberación es irresistible e irreversible y que, a fin de evitar crisis graves, es preciso poner fin al colonialismo y a todas las prácticas de segregación y discriminación que lo acompañan”.

[83] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 82.

[84] Resulta ejemplo paradigmático el caso Isla de Palmas (1929).

[85] JOHNSON, D. H., “Acqusitive prescription in International Law”, British Yearbook of International Law, 1950, p. 322.

[86] El principio de la efectividad de las funciones estatales ha llevado a la doctrina a afirmar que la prescripción adquisitiva podía encontrar su antecedente en la figura de la occupatio, así como la necesaria ausencia de protesta por el anterior soberano, que se podría interpretar análogamente como un abandono del territorio. Al respecto, JENNINGS, R. Y., The acquisition of Territory in International Law, op. cit., p. 23.

[87] Al hilo de este asunto, la Sentencia de la CIJ, de 18 de diciembre de 1951, en el Asunto de las pesquerías.

[88] En la Sentencia arbitral en el asunto del Chamizal Tract de 1911, el tribunal afirmó que “no necesita ser discutida la muy controvertida cuestión de si el derecho a la prescripción adquisitiva es aceptado como un principio del Derecho de las Naciones”.

[89] El mismo establece que “La Corte, cuya función es decidir conforme al Derecho Internacional las controversias que le sean sometidas, deberá aplicar: (…) los principios generales del derecho reconocidos por las naciones civilizadas.”

[90] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., pp. 38-39.

[91] JENNINGS, R. Y., The acquisition of Territory in International Law, op. cit., p. 21.

[92] M. AA. EE., Documentos sobre Gibraltar, 6ª edición, p. 406.

[93] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 36.

[94] LESAFFER, R., “Argumentos de derecho romano en el actual derecho internacional: ocupación y prescripción adquisitiva”, Lecciones y Ensayos, nº 91, Universidad Católica de Lovaina, Lovaina, 2013, p. 325.

[95] MACGIBBON, I. C., “The Scope of Acquiescence in International Law”, British Yearbook of International Law, 1954, p. 154.

[96] JOHNSON, D. H., Acqusitive prescription in International Law, op. cit., p. 334.

[97] En la Sentencia de 17 de noviembre de 1953, la Corte Internacional de Justicia manifiesta expresamente que no va a basar su decisión sobre la figura de la prescripción adquisitiva.

[98] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 40.

[99] TORRES BERNÁLDEZ, S., “Territory, acquisition”, Encyclopediae of Public International Law, vol. 10, Edit. R. Bernhardt, Amsterdam, 1987, p. 503.

[100] LÓPEZ MARTIN, A. G., El ejercicio continuo y pacífico de las funciones de Estado como modo de adquisición del título territorial en la jurisprudencia internacional: el problema de su prueba, Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 2009, pp. 243-244.

[101] M. AA. EE., Documentos sobre Gibraltar, op. cit., p. 271.

[102] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 41.

[103] ANGUITA OLMEDO, C., La cuestión de Gibraltar: orígenes del problema y propuesta de restitución (1704-1900), op. cit., p. 13.

[104] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 42.

[105] El artículo 73 así hace constar que “Los Miembros de las Naciones Unidas que tengan o asuman la responsabilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio, reconocen el principio de que los intereses de los habitantes de esos territorios están por encima de todo, aceptan como un encargo sagrado la obligación de promover en todo lo posible, dentro del sistema de paz y de seguridad internacionales establecido por esta Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios (…)”.

[106] WEB DE NNUU, Las Naciones Unidas y la descolonización, http://www.un.org/es/decolonization/history.shtml.

[107] Véase dicha Resolución en DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar: principales documentos oficiales”, Análisis del Real Instituto Elcano, 2013, p. 4.

[108] MIAJA DE LA MUELA, A., La emancipación de los pueblos coloniales y el Derecho Internacional, Editorial Tecnos, Madrid, 1968, p. 440.

[109] Al respecto puede verse BARBIER, M., “Le Comité de Décolonisation des Nations Unies”, Revue française d’histoire d’outre-mer, nº 239, París, 1978.

[110] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 50.

[111] A partir de ese momento histórico se menciona a Gibraltar en los informes que el Royal Institute of International Affairs preparaba y dirigía al Secretario de Estado para las colonias, COMMONWEALTH SECRETARIAT, “Gibraltar”, Yearbook Commonwealth, 1988, p. 451.

[112] SÁENZ DE SANTAMARIA, P. A., “¿Derecho de autodeterminación del pueblo de Gibraltar?”, Alejandro del Valle Gálvez e Inmaculada González García, Editores, GIBRALTAR, 300 años, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, Cádiz, 2004, p. 87.

[113] Véase Constitución de Gibraltar, preámbulo y artículos 34 y 55.

[114] OFUATEY-KODJOE, W., “Self-Determination”, United Nations Legal Order, vol. 1, Universidad de Cambridge, 1995, p. 374. Texto original en inglés.

[115] BROWNLIE, I., The Rule of Law in International Affairs: International Law at the Fiftieth Anniversary of the United Nations, Martinus Nijhoff Edit., La Haya, 1998, p. 59. Texto original en inglés.

[116] REMIRO BROTONS, A., Derecho Internacional. Curso General, Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, 2010, p. 117.

[117] SÁENZ DE SANTAMARIA, P. A., “Gibraltar y el Derecho de la Descolonización”, Cuadernos de Gibraltar, nº 1, Universidad de Cádiz, 2015, p. 72.

[118] SÁENZ DE SANTAMARIA, P. A., “Gibraltar y el Derecho de la Descolonización”, Cuadernos de Gibraltar, nº 1, op. cit., p. 73.

[119] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 55.

[120] Dicho apartado establece que “Cualquier intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de las NNUU”.

[121] BLAY, S. K. N., “Self-Determination versus territorial integrity in decolonization”, NYU Journal of International Law and Politics, nº 18, Nueva York, 1985, p. 442.

[122] M. AA. EE., Documentos sobre Gibraltar, op. cit., p. 320.

[123] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 56.

[124] ONU, Yearbook of the United Nations, 1965, p. 582.

[125] Véase dicha Resolución en DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar: principales documentos oficiales”, op. cit., p. 6.

[126] Al respecto, puede verse DEL VALLE GÁLVEZ, A., GONZALEZ GARCÍA, I., “Nuevo foro tripartito de diálogo. Comunicado conjunto del Ministerio de Asuntos Exteriores de España, del Foreign and Commonwealth Office del Reino Unido y del Gobierno de Gibraltar de 16 de diciembre de 2004”, GIBRALTAR, 300 años, op. cit., p. 486.

[127] Véase dicha Resolución en DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar: principales documentos oficiales”, op. cit., p. 7.

[128] SÁENZ DE SANTAMARIA, P. A., “Gibraltar y el Derecho de la Descolonización”, Cuadernos de Gibraltar, nº 1, op. cit., p. 74.

[129] La idea fue recogida por la CIJ cuando examinaba el derecho de libre determinación en el asunto del Sahara occidental, territorio reivindicado por Marruecos, y en el cual afirmó que “en algunos casos la Asamblea General ha renegado del requisito de consulta a los habitantes de un territorio cedido. Estas excepciones se explican por la consideración de que cierta población no constituía un “pueblo” que pueda pretender disponer de sí mismo”. En este caso, el juez Nagendra Singh afirmó que en el Sahara no había en el momento de la colonización por España un único Estado que englobara Marruecos y el Sahara y que hubiese sido desmembrado por el colonizador, hecho que justificaría su restitución.

[130] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 57.

[131] En dicha Resolución se expresa que los Estados litigantes deberán “proseguir sin demora las negociaciones… a fin de encontrar una solución pacífica al problema, teniendo debidamente en cuenta las disposiciones y los objetivos de la Carta de la ONU y de la resolución 1514 (XV) de la Asamblea General, así como los intereses de la población de las Malvinas”.

[132] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 58.

[133] Derecho identificado además con el derecho de retracto a favor de España recogido en el artículo X del Tratado de Utrecht (ver epígrafe 3.1.2. El derecho de adquisición preferente de España sobre el territorio cedido).

[134] RODRIGUEZ CARRIÓN, A., Lecciones de Derecho Internacional Público, op. cit., p. 133.

[135] En Gibraltar se aplica el Derecho de la Unión Europea, con significativas particularidades como veremos, en tanto que territorio de cuyas relaciones exteriores se ocupa el Reino Unido, en virtud del artículo 355.3 del TFUE.

[136] MARTÍN MARTINEZ, M. M., “Nuevo marco jurídico internacional y principios de la doctrina de Naciones Unidas aplicable al binomio Brexit/Gibraltar”, El Brexit y Gibraltar: un reto con oportunidades conjuntas, Colección Escuela Diplomática, nº 23, Secretaría General Técnica, 2017, p. 125.

[137] SÁENZ DE SANTAMARIA, P. A., “La nueva propuesta de soberanía conjunta: Gibraltar en la encrucijada postBrexit”, Revista General de Derecho Europeo, n.º 41, 2017, p. 2.

[138] MARTÍN MARTINEZ, M. M., “Nuevo marco jurídico internacional y principios de la doctrina de Naciones Unidas aplicable al binomio Brexit/Gibraltar”, op. cit., p. 129.

[139] Establece el artículo 29 lo siguiente: “Un tratado será obligatorio para cada una de las partes por lo que respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una intención diferente se desprenda de 61 o conste de otro modo”. UN, Recueil des Traités, 1980, p. 450.

[140] REMIRO BROTONS, A., Derecho Internacional Público, Derecho de los Tratados, Editorial Tecnos, Madrid, 1987, p. 290.

[141] REMIRO BROTONS, A., Derecho Internacional Público, Derecho de los Tratados, op. cit., p. 290.

[142] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, su Estatuto Jurídico Internacional y europeo …”, Revista catalana de dret públic, op. cit., p. 33.

[143] En las declaraciones anejas al acta final de la conferencia intergubernamental que adoptó el Tratado de Lisboa, se estableció que “los Tratados se aplicarán a Gibraltar como territorio europeo cuyas relaciones exteriores asume un Estado miembro. Ello no supone modificación alguna de las respectivas posiciones de los Estados miembros de que se trata”. Versión consolidada publicada en el DOUE C 326 (26 octubre 2012).

[144] IZQUIERDO SANS, C., “Gibraltar en la Unión Europea”, Alejandro del Valle Gálvez e Inmaculada González García, Editores, GIBRALTAR, 300 años, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, Cádiz, 2004, pp. 131-132.

[145] VERLARDE FUERTES, J., Gibraltar y su Campo: Una economía deprimida, Ediciones Ariel, Madrid, 1970, pp. 35-40.

[146] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., pp. 136-138.

[147] Al respect, este artículo viene a fijar que “the acts on the harmonization of legislation of Member States concerning turnover taxes, shall not apply to Gibraltar unless the Council, acting unanimously on a proposal from the Commission, provides Otherwise”.

[148] IZQUIERDO SANS, C., “Gibraltar en la Unión Europea”, GIBRALTAR, 300 años, op. cit., p. 132.

[149] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, su Estatuto Jurídico Internacional y europeo …”, Revista catalana de dret públic, op. cit., p. 34.

[150] SÁNCHEZ, M. P., “El sector exterior de la economía española”, La Comunidad Europea: del Tratado de Roma al Tratado de Maastricht, Madrid, 1992, pp. 13-14.

[151] Véase las conclusiones del Abogado general TIZZANO, A., presentadas el 16 de enero de 2003 en el asunto C-30/0, Comisión de las Comunidades Europeas contra el Reino Unido, STJCE de 23 de septiembre de 2003.

[152] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., pp. 152-153.

[153] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 162.

[154] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 176.

[155] Al respecto, puede consultarse para más información MARTÍN JIMÉNEZ, J. A., HERNÁNDEZ GUERRERO, V., “El Derecho tributario de Gibraltar desde la óptica española y de la Unión Europea”, Alejandro del Valle Gálvez e Inmaculada González García, Editores, GIBRALTAR, 300 años, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, Cádiz, 2004, pp. 237-311.

[156] IZQUIERDO SANS, C., “Gibraltar en la Unión Europea”, GIBRALTAR, 300 años, op. cit., pp. 143-148.

[157] Protocolo núm. 21 sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, DOUE C 326.

[158] ACOSTA SÁNCHEZ, M., “Gibraltar, trabajadores fronterizos y controles de frontera”, Cuadernos de Gibraltar, nº 2, Universidad de Cádiz, Cádiz, 2016, pp. 114-115

[159] Correspondiente al actual Título V. Espacio de libertad, seguridad y justicia, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

[160] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, su Estatuto Jurídico Internacional y europeo …”, Revista catalana de dret públic, op. cit., p. 34.

[161] De acuerdo con lo establecido en el art. 5, apartado 2º, de la Decisión del Consejo de 29 de mayo del 2000 (2000/365/CE), DOCE L 131/43.

[162] IZQUIERDO SANS, C., “Gibraltar en la Unión Europea”, GIBRALTAR, 300 años, op. cit., p. 141.

[163] De acuerdo con el artículo 355.3 del TFUE, las disposiciones de los Tratados se aplicarán a los territorios europeos cuyas relaciones exteriores asuma un Estado miembro.

[164] “Aunque es posible una modificación del estatuto de Gibraltar dentro del Derecho de la Unión, integrándose en el espacio Schengen, esto requeriría de un acuerdo por unanimidad de los participantes, y en especial del consentimiento previo de España” en DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, controles en la verja y nuevo diálogo ad hoc: la UE se involucra en la controversia”, Análisis del Real Instituto Elcano, ARI 62/2014, 2014, p. 8.

[165] IZQUIERDO SANS, C., “Gibraltar en la Unión Europea”, GIBRALTAR, 300 años, op. cit., p. 142.

[166] La inaplicación del Derecho de la Unión Europea tendría lugar en principio el 30 de marzo de 2019, salvo que el Reino Unido revocara la notificación de retirada y el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo aceptasen dicha revocación.

[167] Al respecto, véase, infra, epígrafe 5.3: “El Brexit y la opción a la soberanía compartida: ¿Futura solución al conflicto?”.

[168] Así, cuando el Brexit concluya, sería posible, según el tenor literal del artículo X del Tratado, la adopción de medidas que restrinjan las comunicaciones territoriales, aunque dicha medida sería el último recurso, dado que lesionaría gravemente los propios intereses españoles.

[169] MARTÍN MARTINEZ, M. M., “Nuevo marco jurídico internacional y principios de la doctrina de Naciones Unidas aplicable al binomio Brexit/Gibraltar”, op. cit., p. 120.

[170] La obra más completa en castellano de esta materia es la de ANGUITA OLMEDO, C., La cuestión de Gibraltar: orígenes del problema y propuesta de restitución (1704-1900), op. cit.

[171] Al respecto, véase, infra, epígrafes 4.1.3: “La crisis diplomática por las aguas del peñón de 2013”.

[172] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Los acuerdos del Foro de Diálogo sobre Gibraltar: La apuesta por la normalización”, Real Instituto Elcano, ARI Nº 107/2006, 2006, p. 2.

[173] Al respecto, véase, supra, epígrafe 3.1: “El territorio cedido y el concepto de la cesión”.

[174]  De acuerdo con el citado artículo, “los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas“.

[175] M. AA. EE., Reivindicación española de Gibraltar, OID, noviembre, 1987.

[176] Ejemplo de estas Resoluciones son, ya citadas anteriormente, la Resolución 2.070 (XX) de 16 de diciembre de 1965, o la Resolución 2353 (XXII) de 19 de diciembre de 1967, ambas en DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar: principales documentos oficiales”, op. cit.

[177] REMIRO BROTÓNS, A., “Regreso a Gibraltar: acuerdos y desacuerdos hispano-británicos”, Revista Jurídica Universidad Autónoma de Madrid, nº 10, 2004, p. 145.

[178] De acuerdo con el cuál se establecía que “los dos Gobiernos han acordado el restablecimiento de comunicaciones directas en la región. El Gobierno español ha decidido suspender la aplicación de las medidas actuales en vigor. Ambos Gobiernos han acordado que la futura cooperación estará basada en la reciprocidad y la plena igualdad de derechos. Ambos valoran y contemplan con interés los pasos que se irán adoptando por una y otra parte, y que a su juicio abrirán el camino hacia un entendimiento más estrecho entre aquellos directamente afectados en el área”.

[179] REMIRO BROTÓNS, A., “Regreso a Gibraltar: acuerdos y desacuerdos hispano-británicos”, op. cit., p. 147.

[180] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 101.

[181] De acuerdo con el cuál se establecía que “El Gobierno español, al reafirmar su posición respecto al restablecimiento de la integridad territorial de España, reitera su intención de que al término de las negociaciones queden plenamente salvaguardados los intereses de los gibraltareños. Por su parte, el Gobierno británico mantendrá plenamente su compromiso de respetar los deseos libre y democráticamente expresados de la población de Gibraltar, tal y como se hallan recogidos en el preámbulo de la Constitución de Gibraltar”.

[182] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 102.

[183] REMIRO BROTÓNS, A., “Regreso a Gibraltar: acuerdos y desacuerdos hispano-británicos”, op. cit., pp. 148-149.

[184] REMIRO BROTÓNS, A., “Regreso a Gibraltar: acuerdos y desacuerdos hispano-británicos”, op. cit., p. 150.

[185] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 100.

[186] El entonces Primer Ministro de Gibraltar mostró un acercamiento a la posición española, y en las siguientes elecciones, el nuevo Primer Ministro, BOSSANO, representó la primera resistencia al colonialismo británico, MORÁN, F., España en su sitio, Edit. Plaza & Janés, Barcelona, 1990, p. 229.

[187] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., pp. 105-106.

[188] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., pp. 106-107.

[189] REMIRO BROTÓNS, A., “Regreso a Gibraltar: acuerdos y desacuerdos hispano-británicos”, op. cit., pp. 152-153.

[190] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 108.

[191] REMIRO BROTÓNS, A., “Regreso a Gibraltar: acuerdos y desacuerdos hispano-británicos”, op. cit., p. 154.

[192] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 109.

[193] GONZÁLEZ GARCÍA, I., “El marco estatal y subestatal de la cooperación transfronteriza entre Gibraltar y el Campo de Gibraltar”, Alejandro del Valle Gálvez e Inmaculada González García, Editores, GIBRALTAR, 300 años, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, Cádiz, 2004, p. 322.

[194] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., pp. 109-110.

[195] Al respecto, véase, infra, epígrafes 5.3: “El Brexit y la opción a la soberanía compartida: ¿Futura solución al conflicto?”.

[196] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, El Brexit y Gibraltar: un reto con oportunidades conjuntas, Colección Escuela Diplomática nº 23, Secretaría General Técnica, 2017, p. 14.

[197] GONZALEZ GARCÍA, I., “La Bahía de Algeciras y las aguas españolas”, Alejandro del Valle Gálvez e Inmaculada González García, Editores, GIBRALTAR, 300 años, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, Cádiz, 2004, p. 211.

[198] DEL CANTILLO, A., Tratados, Convenios y Declaraciones de Paz…, op. cit., p. 153.

[199] A la contra, otros autores como PEREIRA consideran que España cedió la propiedad y la soberanía de Gibraltar al Reino Unido, lo que necesariamente conllevaría también la soberanía sobre las aguas adyacentes, PEREIRA CASTAÑARES, J. C., “La cuestión de Gibraltar (cambios, ofensivas y proyectos en la búsqueda de una acuerdo hispano-británico en el primer tercio del siglo XX)”, Las Relaciones Internacionales en la España Contemporánea, Murcia, Universidad de Murcia, 1989, pp. 246-248.

[200] Se consideran “aguas en litigio” de forma expresa: milla y media en la zona de poniente y tres millas en la zona de levante.

[201] GONZALEZ GARCÍA, I., “La Bahía de Algeciras y las aguas españolas”, op. cit., pp. 214-217.

[202] M. AA. EE., “Documento nº 33”, Un nuevo Libro Rojo sobre Gibraltar, Madrid, 1967, p. 501.

[203] GONZALEZ GARCÍA, I., “La Bahía de Algeciras y las aguas españolas”, op. cit., p. 218..

[204] LACLETA MUÑOZ, J. M., “Las fronteras de España en el mar”, Real Instituto Elcano, ARI Nº 34/2004, 2004, p. 1.

[205] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 85.

[206] El texto de la Declaración puede encontrarse en REI, nº 2, vol. 6, 1985, p. 524.

[207] RIQUELME CORTADO, R., España ante la Convención sobre el Derecho del Mar. Las declaraciones formuladas, Universidad de Murcia, Murcia, 1990, p. 70.

[208] Recuérdese el análisis al respecto en el epígrafe 3.3. “La doctrina de descolonización de las Naciones Unidas; ¿Derecho de autodeterminación del pueblo de Gibraltar?”, en el que se reseña cómo la ONU ha evitado siempre el tratamiento de “pueblo” a los habitantes de Gibraltar.

[209] IZQUIERDO SANS, C., Gibraltar en la Unión Europea. Consecuencias …, op. cit., p. 86.

[210] Esta regla fue, a su vez, el origen de la regla de las tres millas de extensión del Mar Territorial, ya que el alcance máximo del fuego de cañón fue durante mucho tiempo de esa longitud.

[211] Al respecto, véase, infra, el epígrafe siguiente.

[212] VERDÚ BAEZA, J., “Las aguas de Gibraltar, el Tratado de Utrecht y el Derecho Internacional del Mar”, Cuadernos de Gibraltar, nº 1, Universidad de Cádiz, 2015, pp. 97-98.

[213] ACOSTA SÁNCHEZ, M., “Incidentes hispano-británicos en las aguas de la Bahía de Algeciras/Gibraltar (2009-2014): ¿Qué soluciones?”, Cuadernos de Gibraltar, nº 1, Universidad de Cádiz, 2015, p. 171.

[214] Mediante la negociación entre los pescadores de La Línea y Algeciras y las autoridades de Gibraltar se celebró una Mesa de la Pesca que dio como resultado un escueto texto en el que se limita por primera vez a cuatro el número de barcos que pueden faenar al mismo tiempo en las aguas próximas al Peñón y se fija una distancia mínima a la costa de 225 metros para los pesqueros, en El País, 4 de febrero de 1999.

[215] ACOSTA SÁNCHEZ, M., “Incidentes hispano-británicos en las aguas de la Bahía…, op. cit. p. 173.

[216] ACOSTA SÁNCHEZ, M., “Incidentes de la Guardia Civil con la Royal Gibraltar Police en las aguas de la Bahía de Algeciras: persecución en caliente y posibles soluciones”, Revista Española de Derecho Internacional, Vol. 64, nº 2, 2012, p. 292.

[217] ACOSTA SÁNCHEZ, M., “Incidentes hispano-británicos en las aguas de la Bahía…, op. cit. pp. 192-194.

[218] Así se expresó la presidencia del Consejo Europeo en las Draft guidelines following the United Kingdom’s notification under article 50 TEU (Doc. XT 21001/17, 31 de marzo de 2017).

[219] JIMENEZ PIERNAS, C., “El Brexit y Gibraltar: las aguas de la colonia”, El Brexit y Gibraltar: un reto con oportunidades conjuntas, Colección Escuela Diplomática nº 23, Secretaría General Técnica, 2017, p. 90.

[220] Por ejemplo, el antes mencionado bunkering puede producir un grave impacto ambiental e un espacio marino muy reducido, explotado por la pesca tradicional y el turismo, por lo que podría encontrarse la forma de controlar este fenómeno bajo el pretexto de su impacto en la pesca tradicional en tanto que derecho histórico.

[221] Ver párrafos 449-455 y 547 (apartado B) de la Sentencia, dictada por un tribunal arbitral constituido conforme al Anexo VII de la Convención de 1982.

[222] JIMENEZ PIERNAS, C., “El Brexit y Gibraltar: las aguas de la colonia”, op. cit., p. 91.

[223] JIMENEZ PIERNAS, C., “El Brexit y Gibraltar: las aguas de la colonia”, op. cit., pp. 91-92.

[224] Mediante Comunicado de la OID núm. 9.583, de 16 de diciembre de 2004.

[225] GONZÁLEZ GARCÍA, I., “La nueva estrategia para Gibraltar: el foro tripartito de diálogo y los acuerdos de 2006”, Revista Española de Derecho Internacional, Vol. 58, 2006, p. 821.

[226] Recuérdese que, de tratarse de un diálogo negociador acerca de la soberanía, debería concebirse como una negociación bilateral hispano-británica en cumplimiento de las Resoluciones de la Asamblea General de la ONU, simplemente valorando los intereses de los habitantes de la colonia.

[227] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, de foro tripartito a cuatripartito: entre la cooperación transfronteriza y la soberanía”, Análisis del Real Instituto Elcano, ARI Nº 21/2012, 2012, pp. 3-4.

[228] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, de foro tripartito a cuatripartito…”, op. cit., p. 6.

[229] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, de foro tripartito a cuatripartito…”, op. cit., p. 2.

[230] Ya en 2013 se sopesó esta posibilidad a cusa de los conflictos por las aguas adyacentes, siendo estudiada por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Asuntos Exteriores, aunque finalmente no se llevó a cabo ninguna acción tendente a su consecución. En este sentido, https://www.larazon.es/espana/el-gobierno-estudia-llevar-la-expansion-de-gib-JX3264803

[231] “En derecho internacional, designa esta expresión latina ciertos acuerdos o convenio que no tiene otra finalidad sino mantener un sistema provisional de convivencia hasta tanto se resuelta, con carácter definitivo, una cuestión pendiente” en ORGAZ, A., Diccionario de Derecho y Ciencias Sociales, Ed. Assandri, Córdoba, 1961, p. 244.

[232] DEL VALLE GÁLVEZ A., “España y Gibraltar ante el Brexit: modus vivendi y principado, una propuesta”, El Brexit y Gibraltar: un reto con oportunidades conjuntas, Colección Escuela Diplomática nº 23, Secretaría General Técnica, 2017, p. 168.

[233] DEL VALLE GÁLVEZ A., “España y Gibraltar ante el Brexit: modus vivendi y principado…”, op. cit., p. 170.

[234] DEL VALLE GÁLVEZ A., “España y Gibraltar ante el Brexit: modus vivendi y principado…”, op. cit., p. 172.

[235] YÁÑEZ-BARNUEVO, J. A., “Nuevas perspectivas para España y el Reino Unido en relación con Gibraltar: reflexiones sobre cómo aprovechar bien la oportunidad que ofrece el Brexit”, El Brexit y Gibraltar: un reto con oportunidades conjuntas, Colección Escuela Diplomática nº 23, Secretaría General Técnica, 2017, pp. 108-109.

[236] Al respecto, han sido numerosas las fórmulas y propuestas que se han sucedido por parte de diversos autores desde la votación del Brexit, si bien aquí se ha comentado las que más viabilidad pudieran ofrecer.

[237] Al respecto, no debe confundirse con casos como el andorrano, donde la administración se lleva de forma conjunta por el Presidente francés y el Obispo de Urgel, mientras que Andorra sigue siendo un Estado soberano.

[238] Caso de Tánger, que el 24 de junio de 1925 se constituía en condominio por Bélgica, España, Estados Unidos, Francia, Países Bajos, Portugal, el Reino Unido y la Unión Soviética.

[239] STAHN, C., The Law and Practice of International Territorial Administration: Versailles to Iraq and Beyond, Cambridge Studies in International and Comparative Law, Volumen 57, Cambridge, 2008, p. 48.

[240] Para más información, puede verse CALONGE, L., La isla que pertenece seis meses a España y seis meses a Francia, en https://politica.elpais.com/politica/2017/07/06/diario_de_espana/1499348333_309059.html

[241] Al respecto, puede verse toda la información en la WEB del Ministerio de Relaciones Internacionales de Argentina: http://www.mrecic.gov.ar/es/la-cuesti%C3%B3n-de-las-islas-malvinas/antecedentes#03

[242] FREEDMAN, L., “The Official History of the Falklands Campaing”. Whitehall Histories: Government Official History Series, Volume I: The Origins of the Falklands War, 2005, p. 25.

[243] Véase SÁENZ DE SANTAMARIA, P. A., “La nueva propuesta de soberanía conjunta: Gibraltar en la encrucijada postBrexit”, op. cit., pp. 1-14.

[244] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 32.

[245] Así declaró en su comparecencia Fabián Picardo el 13 de diciembre de 2016 ante los Lores (Select Committee on the European Union), disponible en http://www.parliament.uk

[246] Caso que, como antes hemos mencionado, no se trata de soberanía compartida, sino de simple administración compartida de las competencias estatales, puesto que la soberanía sigue perteneciendo a Andorra.

[247] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 33.

[248] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, ‘año cero’: Brexit, cosoberanía y nuevas oportunidades de España”, Análisis del Real Instituto Elcano, ARI 75/2016, 2016, p. 12.

[249] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 26.

[250] Desde 2007 esto se convirtió en una cuestión previa a cualquier contenido negociador y acuerdo final.

[251] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 27.

[252] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 27.

[253] GUTIERREZ ESPADA, C., “La propuesta española de cosoberanía sobre Gibraltar (2016) en el contexto del Brexit”, El Brexit y Gibraltar: un reto con oportunidades conjuntas, Colección Escuela Diplomática nº 23, Secretaría General Técnica, 2017, p. 58.

[254] “Ello se debió a la insistencia del Departamento de Defensa, remitiéndose a unas declaraciones del Secretario de Defensa del Gobierno de Blair al diario The Times en 2002”, En REMIRO BROTÓNS, A., “Regreso a Gibraltar: acuerdos y desacuerdos hispano-británicos”, op. cit., p. 164.

[255] HAIN, P., Outside In, Biteback Publishing, Londres, 2012, pp. 274-285

[256] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, ‘año cero’: Brexit, cosoberanía y nuevas oportunidades…”, op. cit., p. 12.

[257] Hubo también 72 votos en blanco y 17 nulos.

[258] GUTIERREZ ESPADA, C., “La propuesta española de cosoberanía sobre Gibraltar (2016) …”, op. cit., p. 59.

[259] DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, ‘año cero’: Brexit, cosoberanía y nuevas oportunidades…”, op. cit., p. 12.

[260] Se habló en profundidad sobre el tema al tratar el estatuto colonial de Gibraltar, cuya población afirmó la ONU que carece del estatus de “pueblo” y que por tanto no es titular del Derecho a la libre determinación, con la consecuencia de considerarse únicamente los intereses de la población y no necesariamente sus deseos ni su voluntad.

[261] En concreto, la carta se explaya a lo largo de seis páginas en describir las negociaciones venideras entre el Reino Unido y la UE, siete principios propuestos para el proceso y una valoración final sobre la tarea que se tiene por delante; https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/604079/Prime_Ministers_letter_to_European_Council_President_Donald_Tusk.pdf

[262] Consejo Europeo, EUCO XT 20004/17, de 29 de abril de 2017, p. 2.

[263] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., pp. 12-13.

[264] Recuérdese la exclusión de Gibraltar de la Unión Aduanera, la política comercial común, la política agrícola común, la política pesquera común, así como su régimen especial en cuanto al Espacio de libertad, seguridad y justicia. Más a fondo, supra, en el epígrafe 3.4: “El Estatuto de Gibraltar en el marco de la Unión Europea”.

[265] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., pp. 13-14.

[266] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 25.

[267] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 15.

[268] En este sentido, el derecho de España a vetar cualquier acuerdo posterior al Brexit en Gibraltar ya quedó recogido en las directrices de negociación que acordó la Unión Europea a 27 en abril de 2017 (Consejo Europeo, EUCO XT 200004/17, cit., orientación general 24).

[269] Recuérdese, Gibraltar no puede auto-determinarse, en primer lugar, a causa del Tratado de Utrecht, y en segundo lugar como consecuencia de la falta de existencia de un “pueblo” con dicha capacidad.

[270] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 23.

[271] Recuérdese la propuesta de cosoberanía que se ofreció en 2002 durante la gestión del Ministro PIQUÉ y su homólogo británico STRAW, en el epígrafe 5.2: “El referéndum de 2002”.

[272] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., pp. 24-25.

[273] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., pp. 27-28.

[274] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 28.

[275] Puede encontrarse un amplio resumen de la intervención española en A/C/.4/71/SR.3, pp. 2-3.

[276] Recuérdese que el artículo 144 de la Constitución permite dicha posibilidad como provincia autónoma.

[277] Igualmente puede contrarse dicha declaración de la intervención española en A/C/.4/71/SR.3, pp. 2-3.

[278] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 31.

[279] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 31.

[280] “La Asamblea General toma nota de la posición del Reino Unido sobre esta cuestión, es decir, el compromiso de nunca suscribir acuerdos según los cuales la población de Gibraltar quede bajo la soberanía de otro Estado en contra de sus deseos expresados de forma democrática y libre, ni de participar en un proceso de negociaciones de soberanía con el que Gibraltar no esté conforme”.

[281] Esta propuesta fue también ofrecida por el Representante Permanente de España en su ya citado discurso del 4 de octubre de 2016 ante la IV Comisión de la ONU.

[282] GUTIERREZ ESPADA, C., “La propuesta española de cosoberanía sobre Gibraltar (2016) …”, op. cit., p. 67.

[283] YÁÑEZ-BARNUEVO, J. A., “Nuevas perspectivas para España y el Reino Unido…”, op. cit., p. 105

[284] La soberanía comporta un derecho irrenunciable para los Estados, dado que la misma recae en el conjunto de todos los ciudadanos nacionales, razón por la cual el Estado no puede disponer de la misma.

[285] De tal forma se pronunció el juez Max Huber, al sostener en la sentencia arbitral Isla de Palmas (1928) que “la soberanía territorial implica el derecho exclusivo a ejercer las actividades estatales”.

[286] RODRIGUEZ CARRIÓN, A., Lecciones de Derecho Internacional Público, op. cit., p. 73.

[287] RODRIGUEZ CARRIÓN, A., Lecciones de Derecho Internacional Público, op. cit., p. 74.

[288] Véase, supra, epígrafe 4.1.3: “La crisis diplomática por las aguas del Peñón de 2013”.

[289] ORTEGA CARCELÉN, M., “La propuesta española de cosoberanía para Gibraltar: una oferta con futuro”, El Brexit y Gibraltar: un reto con oportunidades conjuntas, Colección Escuela Diplomática nº 23, Secretaría General Técnica, 2017, pp. 192-193.

[290] A través de su rica doctrina en la que determina que la población de Gibraltar no se cataloga como “pueblo” con capacidad de autodeterminación.

[291] ORTEGA CARCELÉN, M., “La propuesta española de cosoberanía para Gibraltar…”, op. cit., p. 194.

[292] Picardo dijo el 30 de enero que la relación entre Gibraltar y la comarca era “una historia de éxito europeo, de la que hay que estar orgulloso”, en Radio Algeciras, 31 enero de 2017 http://cadenaser.com/emisora/2017/01/31/radio_algeciras/

1485845033_704849.html

[293] ORTEGA CARCELÉN, M., “La propuesta española de cosoberanía para Gibraltar…”, op. cit., p. 194.

[294] ORTEGA CARCELÉN, M., “La propuesta española de cosoberanía para Gibraltar…”, op. cit., p. 195.

[295] ORTEGA CARCELÉN, M., “La propuesta española de cosoberanía para Gibraltar…”, op. cit., pp. 199-200.

[296] ORTEGA CARCELÉN, M., “La propuesta española de cosoberanía para Gibraltar…”, op. cit., p. 191.

[297] DEL VALLE GÁLVEZ A., “España y Gibraltar ante el Brexit: modus vivendi y principado…”, op. cit., p. 174.

[298] YÁÑEZ-BARNUEVO, J. A., “Nuevas perspectivas para España y el Reino Unido…”, op. cit., p. 111.

[299] SÁENZ DE SANTAMARIA, P. A., “Brexit y Gibraltar: la perspectiva de Naciones Unidas”, El Brexit y Gibraltar: un reto con oportunidades conjuntas, Colección Escuela Diplomática nº 23, Secretaría General Técnica, 2017, pp. 53-54.

[300] España ve reforzado su mensaje a Gibraltar con el apartado 22 del Proyecto de Orientaciones aprobado el 31 de marzo de 2017.

[301] GUTIERREZ ESPADA, C., “La propuesta española de cosoberanía sobre Gibraltar (2016) …”, op. cit., p. 77.

[302] MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J., “Brexit y Gibraltar: la soberanía compartida como posible solución de la controversia”, op. cit., p. 31.

[303] Como ocurre, explica el profesor DEL VALLE GÁLVEZ, con otros territorios del Reino de España que no están integrados ni en una ni en otra, citando las “Islas Chafarinas, Peñón e Islas de Alhucemas y Peñón de Vélez”, en DEL VALLE GÁLVEZ, A., “Gibraltar, ‘año cero’: Brexit, cosoberanía y nuevas oportunidades…”, op. cit., p. 14.

[304] SANTOS, P., “El Gobierno de Rajoy borra la palabra ‘cosoberanía’ de su discurso”, El Periódico, 2017, https://www.elperiodico.com/es/internacional/20170403/gobierno-borra-palabra-cosoberania-discurso-sobre-gibraltar-5949097